В Україні сукупне податкове навантаження на бізнес залишається дуже високим

Експерт з питань податкової політики Інституту суспільно-економічних досліджень Юрій Федчишин в ексклюзивному інтерв'ю ГолосUA аналізує прийняті у кінці 2015 року зміни до Податкового кодексу України, а також висловлює власне бачення необхідної для країни податкової реформи.

Публікується мовою оригіналу.

Юрий, ранее вы заявляли, что изменения, которые Минфин презентовал к Налоговому кодексу и которые должны стимулировать развитие бизнеса, на самом деле, могут еще больше загнать его «в тень». Как вы в итоге в целом оцениваете принятие закона № 3688?

В целом, худшие опасения не подтвердились и это уже плюс. Однако не подтвердились и ожидания. Общество заказывало реальную налоговую реформу или, по крайней мере, исправление текущей налоговой политики, однако политики и чиновники не оправдали ожиданий. Если абстрагироваться от деталей, то мы увидели, что новых подходов нам предложить не могут. Правительство демонстрирует исключительный консерватизм, который традиционно характерен для украинской бюрократии.

Что наиболее рациональное и негативное вы могли бы назвать в проектах законов от Минфина и народных депутатов, которые они предлагали

Рациональным в обоих вариантах является снижение ЕСВ. Этот шаг давно назрел. В остальном концепция Минфина сводилась к усилению давления и консервации государственного аппарата. Реформа от налогового комитета предлагала очень интересные решения в администрировании. Часть из этих предложений в итоге реализована в том или ином виде – относительно невозможности отмены налогового кредита из-за формальных причин, введение регистра при возмещении НДС. Часть реализована так и не была  - введение института налоговых консультантов и упрощение НДС. Главным недостатком указанного проекта реформы было распространение «обычных цен» на большое количество операций, что частично реализовано в законопроекте № 3688. Дело в том, что у нас не существует бесспорного метода определения обычной цены, поэтому каждая такая операция является кандидатом для судебного спора. Открывались возможности для оптимизации предлагаемого налога на распределенную прибыль с помощью «упрощенцев». Проект был очень перспективным, но нуждался в помощи от правительства и от общества. Возможно, к нему вернутся при разработке «окончательной» налоговой реформы.

Охарактеризуйте более детально недостатки принятого парламентом закона и позитивные моменты, которые вы усматриваете.

Недостатком является, в первую очередь, время и способ принятия закона. Чувствуется отсутствие единой государственной политики. Негативным является возвращение в пп. 78.1.1. Налогового кодекса нормы, согласно которой внеплановая проверка возможна в случае, если «получена налоговая информация, свидетельствующая о нарушении налогоплательщиком валютного и другого не урегулированного настоящим Кодексом законодательства». Это будет способствовать усилению давления на плательщиков. Негатив – это и усиление штрафов, ведь весь  закон «пронизан» нормами о введении новых штрафов. Отрицательно оцениваю и введение нормы, согласно которой поставка собственно изготовленных товаров оценивается не ниже обычных цен. По сути, у нас отсутствует методика определения обычных цен, которая бы вносила ясность для плательщиков, подпадающих под действие этого правила. Негативно отношусь также к введению нормы о том, что в случае, если на момент проверки плательщика налога ГФС в акте выборочной (частичной) инвентаризации, проведенной налогоплательщиком по требованию этого органа, обнаружена недостача приобретенных таким плательщиком товаров, для целей НДС такие товары считаются использованными налогоплательщиком в операциях, которые не является хозяйственной деятельностью. За исключением случая, когда такая нехватка обусловлена уничтожением в результате действия обстоятельств непреодолимой силы, что подтверждается в соответствии с законодательством. Эта норма, по сути, отбирает налоговый кредит НДС на товары, которые не окажутся в том месте, где фискальная служба посчитает, что они должны находиться. В то же время оплата в 25000 гривен за жилую недвижимость, превышающую указанные размеры (300 кв. м. для квартиры и 500 кв.м. для дома) является деструктивной. Критерием для налогообложения должна являться стоимость жилья или, по крайней мере, ее расположение, а также должно учитываться количество проживающих и их материальное положение. Правительство опять пошло путем упрощения, но не для плательщиков, а, в первую очередь, для себя. Налогообложение автомобилей до 5 лет, с учетом инфляции также является непонятным. Такой подход не отображает реальность в полной мере, и потенциально начнет относить потребление среднего класса к роскошному. Легковое автомобилестроение при этом не развивается, поэтому мера исключительно фискальная. Также из негатива отмечу, что авансовые платежи по налогу на прибыль так и не были отменены полностью. Увеличилось фискальное давление и на аграриев вместо нормализации налогообложения этой отрасли.

А позитивные моменты?

Позитивными являются шаги по внедрению акцизной накладной. Однако нужно смотреть, как это будет реализовано на практике. Сам подход по электронному контролю за некоторыми отраслями является положительным. Положительно оцениваю обеспечение права на налоговый кредит НДС, даже если есть ошибка в налоговой накладной, которая, однако не мешает идентифицировать необходимые детали операции. Предусматриваются более конкретные шаги для ГФС в случае отсутствия регистрации налоговой накладной продавцом. Однако пока эти изменения ожидаемо не решат проблемы, когда покупателю приходится «проглатывать» НДС из-за злоупотреблений продавца. Введение реестра при возмещении НДС является необходимой и полезной инициативой. Предстоит увидеть, как Кабмин на практике реализует порядок его функционирования. В то же время верно, что исключено из оснований для аннулирования регистрации плательщика НДС его отсутствие по местонахождению. Возможно, это приведет к концу знаменитого «9 стана». Однако, скорее всего, будет придуман его компенсатор в каком-либо виде. Позитивно снижение ЕСВ и отмена оплаты его части работником, а также оставление третьей группы единого налога, хоть и сокращённое уже является позитивным. Конечно, «упрощенка» не идеальный выход для налогообложения малых предпринимателей, однако государство не в состоянии предложить другой подход, который бы работал.  Правильно снижение ренты для добычи газа, но лишь, если эта инициатива будет сопряжена с другими инициативами для привлечения инвестиций и снижения тарифов, а не даст возможность оставлять больше прибыли избранным. Также целесообразно введение ренты на добычу янтаря.

Как вы оцениваете потенциальные возможности для детенизации экономики и улучшения инвестиционного климата после принятия данного закона?

Единственным реальным стимулом к детенизации является снижение ЕСВ, это может способствовать выходу из тени некоторых видов деятельности. «Тень» вызвана не только налогами, поэтому даже в случае успешной налоговой реформы она вряд ли бы была искоренена. Акцизная накладная в теории должна вывести из тени топливную отрасль, однако посмотрим, как это будет работать на практике. Возмещение НДС, если и не детенизируется, переходит в более публичную плоскость. Уменьшение банковской тайны будет способствовать фискальному давлению. Как реакция - будет снижаться доверие к банковским сбережениям и операциям. Инвестиционный климат никак не улучшится в связи с изменениями. Барьерами для этого являются очень серьезные недостатки налогового администрирования, трудового, банковского и корпоративного законодательства, бюрократической, судебной и правоохранительной системы. Ухудшаться ситуации тоже особо некуда. Поэтому в этой части все будет без изменений. В Украину придет тот инвестор, который хочет легко заработать с рисками, или тот, которому очень нужно именно в Украину из-за исключительных особенностей нашей страны (дешевая рабочая сила, природные ресурсы, географическое расположение и др.). Государство в этом помогать не будет.

Согласно налоговой реформе Минфина, в бюджете-2016 образовывалась бы брешь в размере около 60 млрд гривен. Депутаты предлагали еще более радикальные изменения, которые могли бы стоить до 145-200 млрд гривен, по разным оценкам.  Насколько вариант проекта закона, зарегистрированного 22 декабря, можно назвать компромиссным, и сколько он «стоит» для бюджета?

Я думаю, что в конечном итоге эта «реформа» не приведет к снижению доходов бюджета. Администрирование осталось в старом виде, налоговая получила план поступлений и будет его выполнять. Уголовно-процессуальный и Налоговый кодекс, а также практика их трактовки дают широкие возможности воздействия на налогоплательщика. Поэтому недостающие налоги будут собираться любым способом. Если же говорить о формальных компенсаторах для снижения ЕСВ и некоторых других послаблениях, то основные из них это: повышение акцизов на алкоголь и табак, снижение порога допустимого дохода для третьей группы единого налога и небольшое повышение ставки, повышение налогового давления на аграриев (через единый налог и сокращение спецрежима), увеличение контроля за реализацией топлива и увеличение акциза,  введение ренты на добычу янтаря.

Принятый закон не меняет ставки НДС, налога на прибыль, при этом единая базовая ставка на доходы физических лиц устанавливается на уровне 18%, когда ранее она равнялась 15% и 20% в зависимости от размера дохода. Что вы можете сказать по этому поводу?

По сути, касательно ставок ничего не поменялось в большой картине. Это и было целью консервативного крыла власти. К тому же номинальная ставка не является критической для определения налоговых обязательств в Украине. В каждое подразделение налоговой поступает план поступлений и в зависимости от этого плана распределяется налоговая нагрузка на ключевых плательщиков. Путем переговоров, оспаривания операций и наложения штрафов достигается необходимый уровень налоговой нагрузки. К примеру, если вы закупили товаров на 100, а продали на 120, то ставку налога на прибыль в 18% вы применяете к 20. Однако если оспорить все 100 ваших затрат, то ставку вы уже будете применять к 120. Плюс к этому штрафные санкции. В таком случае даже с номинальной ставкой в 10% налоговая добьется необходимых поступлений, а, следовательно, реальная нагрузка не изменится. Поэтому без реформирования администрирования, как для нормализации работы ГФС так и для исключения случаев злоупотреблений плательщиков, по сути, налоговая система не изменится независимо от ставок.

Значительно уменьшают ставку единого социального взноса с зарплаты - с 41% до 22%. По мнению эксперта Реанимационного пакета реформ Ильи Несходовского, это позволит добросовестным работодателям повысить зарплаты своим сотрудникам. Вы согласны с такой точкой зрения?

Да, для «добросовестных работодателей» открывается возможность увеличить зарплаты. Но в таком случае работодатель должен быть добросовестным одновременно перед государством и перед работником. На практике это ожидаемо будет проявляться по-разному. Под вопросом главный ожидаемый эффект – выход из тени работодателей, которые «недобросовестные» перед государством. Ведь тень существует не только из-за размера налогового бремени. Неналоговое законодательство, к примеру, обременительное трудовое законодательство, также создают инициативу к уходу «в тень». Также бизнес часто просто не любит показывать любые операции государству, независимо от налогов. Да и сам государственный аппарат неэффективен, раз допускает большой уровень «тени», и со снижением налогов его эффективность не повысится. К тому же снижение ЕСВ до 22% это не настолько кардинальный шаг. Совокупная налоговая нагрузка на бизнес остается предельно высокой.

Упрощенную систему налогообложения оставляют для аграриев, а единый налог – для малого бизнеса. При этом сокращается количество налогоплательщиков, которые платили единый налог. На 1 процентный пункт также увеличилась и налоговая ставка - с 2% до 3%. Это разумный подход, с вашей точки зрения?

Многие признают, что единый налог в какой-то мере искривляет конкуренцию и применяется для злоупотреблений. Однако это в корне неверно вместо исправления перегибов идти путем отмены единого налога, который в значительной мере позволяет выживать целому пласту предпринимателей. Основные дискуссии в декабре свелись к третьей группе и к юридическим лицам, и в итоге их удалось отстоять. Любые изменения упрощенной системы должны быть неотделимы от реформирования общей системы налогообложения. Изменения единого налога могут быть только частью откровенной и коренной налоговой реформы. Поэтому на данном этапе только позитивно то, что остается третья и четвертая группа налогообложения, несмотря что положение плательщиков этой группы ухудшается.

Налоги придется платить владельцам автомобилей, которые стоят больше 1.06 млн грн и владельцам квартир площадью более 300 кв. м, а также домов – более 500 кв. м.  Кроме того, увеличена предельная ставка налога на недвижимость с 2% до 3% размера минимальной заработной платы за 1 кв. м общей площади жилой и коммерческой недвижимости.  В наше время насколько это целесообразно и эффективно?

Касательно автомобилей – с повышением инфляции эта норма затронет и средний класс. Эти меры никак не связаны с развитием автомобилестроения или повышением справедливости путем увеличения налоговой нагрузки для «богатых». Цель исключительно одна – фискальная, нужно собрать как можно больше налогов. Фиксированная ставка налога при этом бьет по «менее богатым». В приграничных регионах усилятся схемы с оформлением автомобилей за рубежом. Я оцениваю эту меру исключительно негативно. Если уж и вводить такой налог, то ставка должна быть прогрессивная по мере увеличения стоимости автомобиля. Да и в целом, почему государство так ревностно относится к желанию украинцев ездить на автомобиле? Ведь то же государство не развивает общественный транспорт или инфраструктуру для езды на велосипедах. Касательно налогообложения недвижимости, мы все понимаем, что Конча Заспа - не Простоквашино, и привязывать налог необходимо к стоимости или к доходам собственника, а также учитывать другие факторы, такие как количество проживающих. В нынешнем виде налог несправедлив и неповоротлив. Касательно эффективности – оба налога будут эффективны с фискальной точки зрения. Будут браться базы данных МВД (для авто), БТИ и местных органов власти (для жилья), и применяться ставки для тех, кто соответствует шаблонному критерию. Вся логика этих налогов в том, что правительство решило не отягощать себя и применило критерии простые в первую очередь для себя.

Изменения в Налоговый кодекс касаются и пенсионеров. Если размер пенсии превышает три минимальные зарплаты, придется платить налог в размере 15%. До этого действовала норма, согласно которой налоги нужно было платить только тем пенсионерам, которые продолжают работать. Как вы относитесь к нововведению?

Насколько я понимаю, необлагаемая налогом сума равняется 4134 грн. В мировой практике нет единого подхода к налогообложению пенсий. К примеру, в Великобритании, за исключением некоторых частичных льгот, пенсия считается доходом и налогооблогается согласно правилам к другим видам дохода. Среди стран ОЭСР есть страны, которые полностью освобождают пенсии от налогов, частично освобождают пенсии от налогов, приравнивают пенсии к другим видам дохода. К чему это приведет на практике в Украине? Немногое остается на усмотрение пенсионеров, ведь пенсии не скроешь от налоговой. Поэтому это самый «выгодный» с точки зрения рисков ухода «в тень» шаг правительства. Значительная часть пенсионеров, доход которых совсем невелик для нынешних реалий, окажутся налогоплательщиками. При этом, скорее всего, этот шаг не приведет к значительным протестам, так как такая категория населения окажется разделена. И самые незащищенные пенсионеры, получающие маленькие пенсии, не испытывают чувств солидарности к пенсионерам, получающим большие пенсии. К слову, само определение размера пенсий у нас непрозрачно, что не добавляет сплоченности пенсионерам в отстаивании своих интересов.

Ставки акцизного налога на спирт, спиртовые дистилляты и спиртные напитки вырастут на 50%, на пиво – на 100%, на вина (кроме вин натуральных виноградных) – на 100%. На 300% вырастет ставка акцизного налога на слабоалкогольные напитки. Специфические ставки акцизного налога на табачные изделия, табак и промышленные заменители табака, а также минимальная акцизная нагрузка и оплата акцизного налога с табачных изделий увеличивается на 40%. Вы поддерживаете такое решение?

С одной стороны, приходится компенсировать снижение ЕСВ. Однако компенсация усилением давления на легальный сектор является плохой идеей для Украины. Единственным возможным дополнительным ресурсом для компенсации снижения налоговых ставок является расширение базы налогообложения и отмена «перекосов», которые должны привести к равномерному распределению налоговой нагрузки. В случае же с увеличением акцизов мы можем столкнуться с двумя ситуациями. В одних случаях производителям придется «проглатывать» налог, не повышая цену. При этом стоит учитывать, что это реально работающие прибыльные предприятия. В других случая производители повысят цену, чем простимулируют контрабанду и теневой оборот. Опять же, у государства нет никакой осмысленной политики, подхода к производителям алкоголя и табака и к потреблению их продукции. Меры исключительно фискальные, цель исключительно одна – заполнение «дыр» бюджета. На здоровье населения эти меры скажутся косвенно, а в какую сторону неизвестно. Стоит учитывать, что производство алкоголя является монополизированным в Украине из-за регрессивных лицензионных платежей, которые вытесняют с рынка малых производителей, поэтому выход из сложившейся ситуации в связи с повышением акциза будет формироваться, скорее всего, не сам собой, а в результате принятия решения группой лиц, имеющей влияние на отрасль.

Также на 13% увеличивают акциз на дизельное топливо и бензин.  Расскажите, приведет ли это к еще большей инфляции…

В этой отрасли слишком большая теневая и монопольная составляющие как при импорте, так и при переработке и реализации. На конечную цену влияет много факторов, и акциз не занимает настолько существенную часть для многих. Поэтому увеличение акциза может не отобразится на цене напрямую, а, следовательно, и на инфляции. В Украине не работает стандартный экономический анализ для многих отраслей.

Одним из самых спорных вопросов стал специальный режим налогообложения НДС сельскохозяйственных производителей. Возмущенные аграрии массово пикетировали парламент, требовали не допустить превращения Украины в сырьевой придаток и смерти животноводства.  Для решения проблемы власти договорились внедрить распределение сумм НДС в пропорции, зависящей от вида сельхозпродукции, которая реализовывается сельхозпредприятием. Это решает проблему, на ваш взгляд?

Это одновременно частично решает проблему несоответствия льгот спецрежима реальным потребностям разных отраслей агробизнеса, а с другой стороны создает значительные проблемы при администрировании налога. На практике это приведет к необходимости одновременного администрирования трех разных систем НДС. Если взять крупные предприятия, то им, к примеру, будет очень трудно распределять приобретенные товары и услуги на три разные режима НДС. Нужны значительные разъяснения касательно многих деталей функционирования спецрежима в новом виде, и есть риск что эти проблемы будут разрешаться в судебном порядке.

1 февраля 2016 года создаются 2 публичных реестра с одинаковой системой хронологического возмещения НДС. Ряд экспертов неоднозначно относится к внедряемым механизмам.  Расскажите о вашей точке зрения…

С одной стороны, в Налоговый кодекс внесена норма о возможности зачисления сумм возмещения НДС в счет платежей по налогам, что должно положительно сказаться на плательщиках. Важно также что создается публичный реестр. Многое зависит от того как это будет функционировать на практике, в связи с чем следует внимательно следить за реализацией указанных норм Кабмином. Кабмин должен реализовать нормы Налогового кодекса касательно реестров в течении января. Сам же подход, по которому экспортеры подпадают под отдельные требования, является более безопасным для государства, но с точки зрения справедливости налогообложения эти правила некорректны. Плательщики не должны расплачиваться за неэффективность государственного аппарата.

Что, на ваш взгляд, необходимо было бы изменить с точки зрения налоговой реформы и какие положения принять?

Необходимо проводить комплексные реформы в стране. Налоговая реформа сама по себе вылечить государство и бизнес не сможет. Однако касательно налоговой реформы необходимо сделать следующие шаги. Первое – это реформа администрирования. Крайне необходимой является реформа ГФС, уголовного и уголовно-процессуального законодательства в частях, которые касаются налогообложения. Ключевым должно быть изменение функций и критериев оценки для ГФС и ее служащих. Поскольку сейчас такие критерии фискальные – количество собранных и донасчитаных налогов, количество открытых уголовных дел, то и вся работа службы направлена только на это. Также необходимо изменить правила и стандарты ведения бухгалтерского учета, оформления взаимоотношений в бизнесе и при найме. Улучшить регулирование трансфертного ценообразования и налогообложения конечных бенефициаров. Нужно кардинально уменьшить налоговое давление. Однако этот шаг должен происходить параллельно с внедрением эффективных методов детенизации экономики. Среди прочего, в мире широко используются такие методы, как системы косвенного контроля с помощью системы оценки рисков, когда интеллектуальная система (программа) указывает на расхождения между данными предоставленными однородными субъектами, выявляет  и оценивает их. Также распространены системы прямого электронного контроля с помощью фискализации (обязательства субъектов хозяйствования устанавливать устройства для считывания и анализа информации).К примеру, при контроле соблюдения налогового законодательства маршрутными такси при наличии минимума информации можно сопоставлять рентабельность смежных маршрутов за период отчетности. Однако, при использовании средств фискализации для учета оплаты за проезд каждого пассажира у государства есть возможность в режиме реального времени сравнивать смежные маршруты, а также сравнивать один маршрут по сравнению с предыдущими периодами времени. Такой контроль позволит выявлять и своевременно реагировать на «аномальные» показатели, когда количество задекларированных пассажиров очевидно занижается. Таким образом, возможно установление контроля над подавляющим большинством отраслей экономики, что позволит постепенно выводить их «из тени». Самый большой недостаток действующей системы оценки рисков в Украине заключается в том, что она работает в ручном режиме. Действительно эффективная система для большинства видов деятельности должна функционировать на уровне алгоритма, а человеческий фактор должен начинать вмешиваться только после получения сигнала от системы. Система должна выявлять показатели, указывающие на уклонение и аномалии, а работник ГФС должен отреагировать и отчитаться. Это позволило бы значительно повысить поступления в государственный бюджет в международной практике. В Украине введение такой системы и одновременно уменьшение налоговой нагрузки могло бы быть компромиссом между властью, бизнесом и обществом.

Інтерв’ю також читайте на ГолосUA