Реформа системи соціальних послуг: 8 пріоритетних кроків


Ігор Яковенко, Маріанна Онуфрик, Інститут суспільно-економічних досліджень

Сфера надання соціальних послуг сьогодні фактично монополізована владою. Через недосконале законодавство та нерівні умови, недержавні організації, які в усьому світі відіграють провідну роль у наданні соціальних послуг, в Україні не мають спроможності розвиватися. Зараз вони фінансуються коштом благодійних внесків, як правило, сплачених самими людьми, що потрапили у складні життєві обставини, або здійснюють свою діяльність неформально, тобто в тіні. Отже, громадські інституції у сфері соціальних послуг позбавлені мотивації для надання якісних соціальних послуг для людини. Водночас, саме НГО залучають кращих фахівців, використовують новітні методики. Проте, очевидно, що вартість таких послуг є прийнятною не для всіх споживачів.

У такій ситуації насамперед страждає людина. Адже вона може отримати неякісну послугу від держави, або заплатить великі кошти за сервіс, якість якого, на жаль, не гарантована, а іноді може виявитись навіть фатальною. У зв’язку з цим можна пригадати трагічний випадок навесні цього року, коли під час пожежі у приватному закладі для людей похилого віку у Броварському районі загинуло 17 осіб…

Здавалось би, в Україні передбачений механізм доступу недержавних організацій до сфери надання соціальних послуг, так зване соціальне замовлення. Проте з 2013 року воно діє, здебільшого, виключно на папері. На практиці виявляється, що скористатись ним неможливо через численні вимоги, потребу дотримання складних процедур, відсутності зобов’язань з боку органів місцевої влади та ін.

Водночас в усіх цивілізованих країнах широко застосовується форма взаємодії держави з некомерційними організаціями через механізм соціального замовлення. У США, наприклад, система соціальних контрактів є другим за масштабами джерелом фінансування некомерційних організацій – після їхньої власної господарської діяльності. Це – не просто виділення коштів на вирішення певних завдань, а цілеспрямоване надання ресурсів організаціям на конкурсній основі, які працюють у соціальній сфері. Таким чином, уряд США економить бюджетні кошти. Водночас, у Німеччині місцева влада фінансує некомерційні організації за наявності чітко розроблених програм і кошторисів витрат, у яких не більше  80% мають бути витрати на персонал і до 70% - усіх інших. Кошти, яких не вистачає, організація повинна знайти сама[1].

Для України маємо на вибір кілька варіантів забезпечення соціального замовлення як форми виконання державою обов’язку із надання соціальних послуг найбільш вразливим верствам населення. Кожен із них має свої переваги та недоліки.

На сьогодні у нашій державі сформувалось два підходи до цього питання. Перший, який фактично діє зараз, передбачає розподіл державою коштів на виконання соціального замовлення на конкурсних засадах між установами, які відповідають встановленим законодавством вимогам. Насправді, майже все бюджетне фінансування йде на утримання комунальних закладів, які надають соціальні послуги, а приватні, як правило, нічого не отримують.

У цій моделі соціальне замовлення віддано виключно приватному сектору, що дало привід багатьом теоретикам говорити про ринковий механізм, лібералізацію тощо. Проте на практиці діє принцип «крихти зі столу», коли левова частка бюджетних коштів виділяється на утримання комунальних закладів. Лише невелика частина (і далеко не у кожній громаді) «кидається» для приватного ринку.

Друга модель передбачає, що соціальне замовлення не буде закріплюватися у вигляді суми коштів за конкретним споживачем і направлятися в ту чи іншу установу за бажанням такого споживача. А воно буде розподілятись чиновниками між усіма надавачами соціальних послуг, включаючи територіальні комунальні центри соціального обслуговування, притулки, будинки-інтернати. Виходячи із законопроекту «Про соціальні послуги» № 4607 (нова редакція), який був внесений урядом, нам запропоновано саму цю модель.

Зрозуміло, що в рамках чинної бюджетної системи ця модель гарантує державну підтримку, насамперед, територіальним комунальним центрам соціального обслуговування. Адже за відсутності конкуренції у цій сфері саме вони матимуть перевагу перед приватними закладами. В згаданому законопроекті є перелік надавачів соціальних послуг, і всі начебто є рівними у праві отримання соціального замовлення.

Проте навіть чинний закон про соціальні послуги вказує, що ті, хто хоче отримати соціальне замовлення повинні мати статус суб’єктів господарювання. Хоча, за великим рахунком, терапевтичні центри та інтернати юридично також можуть довести, що є такими суб’єктами.

Отже, зважаючи на це, ми пропонуємо розглянути третій підхід – «гроші ходять за людиною», про який багато говорять, але мало що робиться. Цей підхід передбачає, що в залежності від спроможності людини виконувати основні життєві функції, встановлюються диференційовані нормативи бюджетного забезпечення на одну особу. Далі застосовується порядок, коли розрахована за нормативом сума коштів постійно супроводжує цю особу, незалежно від того, де вона перебуває, так б и мовити, «ходить» за нею. Наприклад, якщо людина перебуває вдома під наглядом родини, то ці кошти перераховують їй або родині. Якщо особа перебуває у будинку соціальної допомоги (пансіонаті, інтернаті, хоспісі) – на рахунки таких закладів. Якщо за недієздатною людиною за угодою з нею або з її родиною наглядає опікун, то, відповідно, саме йому перераховуються кошти. При цьому, в залежності від обсягу послуг та їх вартості, може перераховуватись вся належна сума або її частина. Інша частина лишається у того, за ким наглядають.

Для реалізації механізму «гроші ходять за людиною» потрібно здійснити низку важливих змін у законодавстві.

1. Забезпечити абсолютну рівність надавачів послуг - державних, комунальних, приватних, громадських, релігійних, фізичних осіб тощо. Такий підхід є правильним з кількох причин. По-перше, зважаючи на багаторічну і тотальну монополію держави у сфері надання соціальних послуг, сьогодні є дуже незначна частина організацій, які не мають можливість надавати якісні соціальні послуги. Отже, вилучення соціальних закладів, що фінансуються з бюджетів різних рівнів із переліку надавачів послуг, які можуть отримувати соціальне замовлення, може мати наступні негативні наслідки:

- соціальну катастрофу у вигляді невирішених соціальних проблем громадян. Адже  просто не буде, кому давати соціальне замовлення;

- виникнення безлічі НГО, які з метою отримання фінансування з бюджету, імітуватимуть надання соціальних послуг (і такі випадки вже непоодинокі).

По-друге, у державних і комунальних закладах надання соціальних послуг працюють фахівці, які мають відповідні професійні й особистісні якості. Важливо, щоб реформи не виштовхнули ці кадри із системи. Крім того потрібно створювати рівні умови для всіх надавачів соціальних послуг, незалежно від їхньої форми власності. Лише так можна створити конкуренцію у цій сфері, коли за клієнта будуть «боротися», покращуючи якості надання соціальних послуг. Тоді у виграші буде людина.

2. Потрібно створити реєстри надавачів соціальних послуг відповідно до визначених критеріїв діяльності суб’єктів, що їх надають. Не потрібно конкурсів чи тендерів, як це передбачено чинним механізмом соціального замовлення. Адже чи є наразі впевненість у тому, що ці конкурси відбуваються прозоро і в них немає корупційної складової?

Людині або її родині потрібно надати право самим обирати собі надавача соціальних послуг із внесених до реєстру. Стосовно можливих закидів, що таке нестабільне фінансування, внаслідок того, що клієнт може у будь-який час забажати змінити свого надавача послуг, негативним чином позначиться на організаціях не приймається. По-перше, якщо надається якісна послуга, то клієнт не захоче змінювати заклад, який її надає. По-друге, за доведені факти неналежного надання соціальних послуг (для цього має проводитись спеціальний моніторинг), організацію потрібно виключати із реєстру, незалежно від форми її власності.

3. Необхідно нарешті сформувати реєстр осіб, які потребують соціальної підтримки від держави, включно з тими, хто вже отримують соціальні послуги. Робота з розробки та затвердження стандартів надання соціальних послуг, яка вже здійснена Мінсоцполітики разом із громадськістю, дозволяє виконати всі розрахунки та передбачити обсяги необхідних послуг у індивідуальних планах для кожної особи.

Стандарти надання соціальних послуг містять групи рухової активності, які, у свою чергу, поділені на підгрупи за сумами балів для оцінки виконання як елементарних, так і складних дій. Усього визначено 11 підгруп отримувачів соціальних послуг у залежності від їхньої спроможності виконувати основні життєві функції.

4.      Запровадити продуману цінову політику. На нашу думку, ціни мають бути стабільні для кожної із 11 підгруп. Чинний зараз принцип розрахунку вартості послуг шляхом здійснення калькуляції за кожним випадком не є ефективним. Він потребує багато часу, допускає можливість помилок, тому виникає необхідність  постійно перевіряти такі розрахунки. Як надавач, так і отримувач соціальних послуг повинні знати, що для кожної підгрупи є стабільна ціна за комплекс робіт, необхідних для надання послуги, і яка оформлюється як соціальне замовлення.

5.      При розрахунках сум коштів із бюджету для оплати соціального замовлення потрібно враховувати платоспроможність особи, яка отримуватиме послуги. Відповідно до цього, коригувати і бюджетне фінансування, зменшуючи його на умовах співоплати для тих категорій, які самі мають відносно високий рівень доходів або члени їхніх родин, які їм допомагають.

6.      Провести автономізацію закладів соціальної сфери в достатньо короткий термін. Зараз територіальні центри та інші заклади перебувають у статусі бюджетної установи. Фактично вони не є повноцінними юридичними особами: не можуть відкривати рахунки в банках, самостійно проводити кадрову і закупівельну політику, управляти своїми доходами тощо. Зобов’язання держави фінансувати комунальні соціальні центри, які надають соціальні послуги, формує у них патерналістське відношення до держави і до своєї роботи. Воно посилюється тим, що за державного фінансування не враховується кількість і якість наданих послуг. Тому потрібно перевести більшість таких установ у статус комунальних підприємств. Це поставить їх перед потребою відповідати за свою фінансово-господарську діяльність, управляти доходами і витратами, бути зацікавленим у кількості своїх клієнтів і якісному їх обслуговуванню. До речі, в інших галузях соціальної сфери, зокрема охороні здоров’я та культурі, рух щодо автономізації уже набув достатньо високих темпів.

7.      Перейти від принципу фінансування закладу до фінансування послуги, що потребує внесення змін до нормативно-правові акти, у тому числі до Бюджетного кодексу. Чинна бюджетна система не передбачає механізму виділення коштів на кожну конкретну особу, що потребує соціальних послуг. Також при розрахунках обсягів фінансування надання соціальних послуг не має відповідності розміру асигнувань витратам для виконання того обсягу роботи, що відповідає потребам у обслуговуванні з урахування спроможності особи самостійно виконувати життєві функції.

8.      Найскладнішим у фінансуванні соціального замовлення за принципом «гроші ходять за людиною» є визначення механізму проходження коштів. І тут є ряд важливих кроків, які потрібно здійснити.

По-перше - «монетизація» послуг, коли кошти готівкою видаватимуться особам, які потребують соціального забезпечення. Потім людина або її опікун самостійно вирішує, на що їх витрачати. Цей шлях є найпростішим, найпрозорішим і найоперативнішим. Водночас це – найнебезпечніший шлях. Адже з одного боку, кошти на соціальну послугу можуть бути використані не за призначенням самою особою, яка її потребує, або членами її родини. А з іншого боку, монетизація сприятиме подоланню патерналістських настроїв громадян, усвідомленню ними власної відповідальності за своє соціальне становище.

По-друге, «рух коштів через вибір посередника» створює ризик виникнення спеціалізованих консультативно-посередницьких компаній, які будуть заробляти на тому, що, за дорученням своїх клієнтів, знаходитимуть виконавців, з якими родини підписуватиме договір, і яким, відповідно і будуть перераховані гроші.

Може бути й інший варіант, коли фірма є не тільки посередником, але й повністю бере на себе обслуговування і може замовляти послуги у інших фірм, і розраховуватись з безпосередніми виконавцями робіт. Такий шлях має перевагу, оскільки соціальним обслуговуванням займатимуться професіонали, у яких є  обладнання, кваліфіковані кадри та технології. Крім того, спеціалізовані фірми-посередники зможуть акумулювати значні суми на своїх рахунках. Це дозволить укладати договори на великі обсяги робіт, що, як правило, передбачає системи знижок. Такий шлях сприятиме створенню великих компаній, які одночасно вивчають ринок надання соціальних послуг, беруть замовлення, розвиватимуть інфраструктуру для виконання цих замовлень. У підсумку це призведе до розвитку малого бізнесу у сфері посередницьких послуг і послуг з обслуговування вразливих верств населення. Крім того це сприятиме самозайнятості населення і створенню можливостей для заробітку. Водночас, тут потрібно враховувати можливості для шахрайства з боку підставних компаній.

Ще один шлях - «Рух коштів через адміністративне регулювання» - передбачає, що розпорядники бюджетних коштів, зокрема органи соціального захисту населення, за письмовою згодою родин укладають договори на фінансування із виконавцями соціального замовлення в залежності від структури замовлених послуг, кількості отримувачів послуг і специфіки надання. За такою схемою гроші залишаються у розпорядників, які їх рухають самі за узгодженням із громадянами. Родина уникає ризику трати грошей або виходу на сумнівного посередника. Отримувач послуг повністю покладається на державу, яка організовує процес надання соціальних послуг. Цей механізм також добре «вписується» в ідею створення Єдиного соціального вікна, коли після визначення потреб людини, соціальні працівники мають забезпечити їй надання якісних послуг. Вважаємо, що сьогодні саме цей механізм проходження коштів буде найоптимальнішим. Хоча варто надати можливість і право місцевим громадам визначатися у питанні надання соціальних послуг.

Таким чином, реалізувавши підхід до запровадження соціального замовлення на основі принципу «гроші ходять за людиною», ми отримаємо кілька позитивних результатів:

- людина зможе отримувати якісну соціальну послугу, її якість життя покращиться;

- недержавні організації матимуть доступ до ринку надання соціальних послуг, що створить конкуренцію між різними установами;

- будуть створені нові робочі місця у громадському секторі;

- держава, у тому числі органи місцевого самоврядування, виконають свої зобов’язання у сфері соціального захисту населення;

- будуть створені умови для зниження рівня корупції у системі фінансування надання соціальних послуг – з одного боку, а з іншого – для підвищення ефективності використання державних коштів.

Стаття також опублікована в газеті "День" - https://day.kyiv.ua/uk/article/ekonomika/groshi-v-poshukah-lyudey


[1] http://samoorg.com.ua/wp-content/uploads/2011/08/socialny-zakaz-v-ukraini.pdf