Сім рецептів оздоровлення бюджетної системи

Нещодавно Кабінет міністрів України вніс до Верховної Ради проект "Основних напрямів бюджетної політики на 2016 р.". Документ важливий і необхідний, на його основі не лише мають прийняти бюджет наступного року, він є також орієнтиром при формуванні бюджетної політики. І хоча формально при його складанні уряд дотримався вимог статті 33 Бюджетного кодексу України, до його якості виникає багато питань.

По-перше, положення проекту "Основних напрямів…" виписано переважно загальними фразами. В подальшому при складанні держбюджету з'явиться можливість їх коригувати, формально не порушуючи. Загалом за своєю суттю цей документ більше нагадує план дій з вирішення поточних проблем в окремих сферах, а не документ, на основі якого складатиметься бюджет.

По-друге, закладені макропоказники не є остаточними і можуть бути змінені (про що зазначено в самому проекті). Тобто на практиці їх можуть переглянути при формуванні проекту держбюджету на 2016 р.: в ідеалі — в червні, в гіршому випадку — у вересні під проект закону про бюджет. Це вже заздалегідь закладає неузгодженість: як ми можемо визначитися з напрямами роботи в бюджетній політиці, якщо економічний прогноз на момент складання бюджету може суттєво змінитися?

По-третє, документ містить значну кількість заходів соціального, культурного чи освітнього характеру. Звісно, багатьом це може, навпаки, сподобатись. Але соціальні видатки напряму залежать від можливих доходів. Однак закладені в проекті "Основних напрямів…" норми не показують реальних заходів економічного зростання, тобто формування джерела доходів бюджету. Виходить замкнене коло: видатки потрібні, дефіцит фіксований, що з доходами — невідомо.

По-четверте, при підготовці проекту "Основних напрямів…" не визначено у вартісному вираженні показників державного боргу, мінімальної заробітної плати та прожиткового мінімуму. А це одні з головних показників, на яких має базуватися складання державного бюджету. Перерозподіл ВВП через зведений бюджет пропонується встановити на рівні не вищому, ніж враховано у державному бюджеті на 2015 р. Однак у цифровому вираженні такий показник також відсутній, що обмежує можливості розрахунку дохідної та видаткової частин бюджету (розрахунково він може становити близько 30% ВВП).

Тобто реально оцінити співставність показників дохідної і видаткової частин бюджету 2016 р. сьогодні практично неможливо.

Про економіку забули

Документ "Основні напрями бюджетної політики" повинен визначати пріоритети та критерії розподілу прогнозованого бюджетного ресурсу у 2016 р. Метою такого розподілу має стати вирішення найважливіших економічних і соціальних проблем держави наступного року. Для цього варто було б спочатку визначитися щодо існуючих проблем і конкретних пріоритетів роботи, про які лише побіжно натякнули в преамбулі проекту "Основних напрямів…" (програма діяльності Кабінету міністрів України, Стратегія сталого розвитку "Україна-2020", Коаліційна угода, меморандум з МВФ).

Натомість проект "Основних напрямів…" за своєю суттю складається зі скомпонованих пропозицій центральних органів виконавчої влади, які навіть не завжди узгоджуються між собою. Виникає логічне запитання: чи взагалі ув'язуються між собою виконання вузькопрофільних заходів в окремих сферах держави, насамперед у соціальній, культурній, освітній тощо (а саме — "побудова нової моделі надання послуг музеями" чи "опрацювання питання створення електронних бібліотек"), з бюджетною політикою? Або ж який визначальний вплив на її формування матиме підпорядкування окремих бюджетних установ?

Виникають певні питання і щодо затвердження окремих стандартів соціального характеру. Наприклад, у розділі "Взаємовідносини державного бюджету з місцевими бюджетами" йдеться про застосування формульних розрахунків галузевих трансфертів, побудованих на оновлених стандартах надання послуг і фінансових нормативах бюджетної забезпеченості на одного отримувача послуги. Тобто береться до уваги, що відповідні нормативи на момент складання проекту закону про державний бюджет України на 2016 р. уже існують (затверджені). Тоді як у розділі "Інші питання, вирішення яких необхідне для складення проекту закону про Державний бюджет України на 2016 рік" передбачено лише розроблення відповідних нормативів. Наприклад, щодо оптимізації ліжкового фонду чи затвердження типових штатних нормативів для закладів бюджетної сфери та установ, що отримують бюджетну підтримку. Однак відповідні стандарти та нормативи мали бути розроблені і впроваджені ще до 1 березня 2015 р. відповідно до пункту 10 Прикінцевих і перехідних положень Бюджетного кодексу України. Про їх затвердження йшлося ще 2010-го (відповідні норми було передбачено в кодексі ще тоді). Логічно напрошуються питання: коли ж усе-таки стандарти буде затверджено і впроваджено та чи уряд узагалі зацікавлений у цьому?

Складається враження, що проект "Основних напрямів…" є єдиним документом, який має забезпечити виконання поточних заходів розвитку окремих сфер держави. Водночас впадає в очі галузевий дисбаланс: два заходи в медичній сфері проти, наприклад, 18 в освіті. Безперечно, реформи в цих сферах слід здійснювати, але визначати відповідні заходи потрібно в базових (галузевих) документах. В аналізованому проекті варто було б визначати орієнтовні обсяги спрямування коштів для їх підтримки.

Водночас існує низка нагальних проблем, що матимуть системні негативні наслідки для держави. Однак про них або сказано побіжно, або не сказано зовсім. Це стосується як проблем економічного характеру (падіння у промисловості, зниження експорту тощо), так і питань стратегічного планування економіки. Наприклад, виходячи з тексту проекту, при розрахунку бюджету на 2016 р. закладається економічне зростання (реальний ВВП на 2%), що опосередковано передбачає стимулювання економіки з боку держави. Але роль держави в інвестиційній діяльності в документі практично не згадується.

Тобто у документі так і не встановлено, яким чином буде стимулюватися реальний сектор економіки, скільки коштів може бути спрямовано на його модернізацію чи планується лише дотування окремих галузей. Зовсім не визначено, чи буде держава якось підтримувати малий і середній бізнес, як розвиватиметься інфраструктура, чи планується створити державний банк розвитку, установу з підтримки експорту тощо.

Не вказано, як саме фінансуватимуться державні цільові програми. Однієї фрази загального характеру, погодьтеся, для забезпечення реалізації 78 державних цільових програм замало. Без вирішення цих питань навіть прогнозоване економічне зростання у 2% може здаватися недосяжним. Тому активізація стимулюючої функції бюджетної політики має стати пріоритетним напрямом роботи держави у 2016 р.

Що робити?

Попри всю свою важливість, "Основні напрями бюджетної політики…" в минулі роки так і не стали основоположним документом, а точніше, орієнтиром формування бюджетної політики. То народні депутати не дійдуть згоди, і документ узагалі не буде прийнятий (наприклад, 2013-го і 2014-го), то визначені ним показники в процесі підготовки самого бюджету буде "підкориговано" з огляду на нові реалії. Це треба враховувати вже поточного року.

У подальшому ж при доопрацюванні проекту "Основних напрямів…" у комітетах Верховної Ради України потрібно:

1. Визначити необхідність стимулювання розвитку національної економіки, посиливши політику держави щодо фінансової підтримки реального сектора економіки. Для цього потрібно зосередитися на пріоритетному наданні державної підтримки суб'єктам господарювання, що реалізують інвестиційні та інноваційні проекти або використовують у своїй діяльності інноваційні технології, а також збільшенні обсягів виробництва базових галузей економіки; визначитися щодо інвестиційних вкладень держави, створення банку розвитку, механізмів підтримки експорту, стимулювання малого і середнього бізнесу тощо.

2. Надати чіткі розміри основних соціальних показників у 2016 р. Насамперед це показники мінімальної заробітної плати та прожиткового мінімуму, як це визначено статтею 33 Бюджетного кодексу України.

3. Уточнити питання щодо державної боргової політики, зважаючи на відсутність середньострокової стратегії управління державним боргом і проведення переговорів з міжнародними кредиторами щодо реструктуризації держборгів.

4. Визначитися щодо надходження та використання коштів від приватизації. Попри озвучені останнім часом у пресі наміри уряду щодо проведення масштабної приватизації, у проекті прописано з цього питання лише загальні фрази, конкретно зазначено лише про необхідність приватизації вугільних підприємств. Водночас, наприклад, кошти, зекономлені внаслідок реструктуризації державного боргу, та надходження від приватизації можна було б спрямувати на заходи із стимулювання економічного зростання.

5. Конкретизувати, за якими напрямами здійснюватиметься реформування податкового законодавства, яке сьогодні обіцяють переглянути. Інакше може виникнути ризик, що при підготовці безпосередньо самого проекту держбюджету на 2016 р. в черговий раз почнеться комплексний перегляд податкового законодавства, який в "Основних напрямах…" не буде врахований. Відповідно, і роль цього документа практично буде знівельовано.

6. Чітко визначитися з переліком державних цільових програм, які уряд має намір у повному обсязі профінансувати у наступному році.

7. Забезпечити структурування питань в окремих розділах. Так, у розділі "Основні завдання бюджетної політики" доцільно визначати питання, які матимуть визначальний вплив на формування бюджетної політики, а розділі "Інші питання, вирішення яких необхідне для складення проекту закону про Державний бюджет України на 2016 рік" — заходи, які враховуватимуться при формуванні бюджету (наприклад, визначити заходи щодо механізмів фінансового стимулювання економічного зростання, економії бюджетних коштів, реформування пільг на проїзд з поступовим переходом на адресну грошову допомогу, заходи щодо оборони та правоохоронної діяльності тощо).

У Верховної Ради України та уряду є достатньо можливостей для забезпечення зміни підходів до формування бюджетної політики та підвищення ролі такого документа в розвитку країни.

Головне — мати необхідну для цього політичну волю.