Пропозиції ІСЕД до Плану дій з пріоритетних реформ на 2016 рік
Віктор Михайлів, Світлана Ковалівська
експерти Інституту суспільно-економічних досліджень
Пропозиції ІСЕД до Плану дій з пріоритетних реформ на 2016 рік


Віктор Михайлів, Світлана Ковалівська

експерти Інституту суспільно-економічних досліджень

План дій з пріоритетних реформ на 2016 рік, який нещодавно презентували на І-му засіданні Нацради реформ при Президентові України, є переліком мінімально необхідних заходів реформ, які мають бути виконані упродовж 2016 році. В цілому завдання та заходи, що передбачені у Плані є справді важливими та актуальними. Адже всі вони сформовані відповідно до зобов’язань України, що закріплені в відповідних угодах та базуються на цілій низці програмних документів Президента, Кабінету Міністрів та Верховної Ради України.


Зокрема, План базується на: Угоді про асоціацію між Україною та ЄС; Плані дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України, Меморандумі Україна – МВФ; Стратегії сталого розвитку «Україна 2020»; Коаліційній Угоді;  Плані законодавчого забезпечення реформ у ВРУ; Плані дій попереднього Кабінету Міністрів України на 2016 рік та інших програмних документах в окремих сферах.

Водночас така велика кількість документів, відповідно до яких пропонується працювати над реформами у 2016 р. зовсім не гарантує якісного їх прийняття та запровадження. У цьому ключі виникає закономірне питання щодо місця та значення зазначених документів та цього плану зокрема. Враховуючи вже існуючу кількість програм, дорожніх карт та планів заходів, незрозуміло яке завдання повинен виконати зазначений План дій. Судячи з того, що характер завдань дублює інші, цей План є віддзеркаленням неефективної моделі державного управління, коли функції дублюються як мінімум тричі – в безпосередньому органі виконання, в Кабінеті Міністрів та у Нацраді реформ. Також такий характер документу з мінімально необхідними пріоритетними заходами свідчить про те, що всі інші затверджені заходи, передбачені іншими програмними документами переходять в статус необов’язкових та таких, що не будуть виконані у поточному році. План вносить в порядок денний дилему щодо того, наскільки реалістичними є наміри на виконання всіх чинних програмних документів в країні?

Крім того, такий формат, коли План є за суттю переліком витягів з чинних документів, свідчить про реакційну, а не проактивну політику. Наскільки афективною може бути така політика? Питання риторичне.

В результаті документ виглядає дещо несистемним та фрагментарним, а терміни реалізації відповідних завдань часто є нереалістичними.Зосередившись на забезпеченні обмеженого кола питань, які стосуються регулювання певних сфер, не приділено достатньої уваги розвитку відповідних сфер в цілому.

Так, наприклад, у розділі «Реформа екології» відсутній завдання, актуальні в світлі Угоди про асоціацію з ЄС, Коаліційної Угоди та Програми Уряду на 2016 рік. Поза увагою Плану залишилось: створення системи управління водними ресурсами відповідно до басейнового принципу; контроль за використанням генетично модифікованих організмів; підвищення якості атмосферного повітря, приведення законодавства у цій сфері до законодавства ЄС; створення єдиної уніфікованої електронної системи доступу до інформації про дозволи, звіти, матеріали перевірок у сфері довкілля (PRTR+) для органів влади та громадськості,  на яку так сподівалося громадянське суспільство; реформування екологічної  дозвільної системи; реформування сфери надрокористування, прийняття нової редакції Кодексу про надра; реформування Держекоінспекції та створення прозорої та дієвої системи нагляду за дотриманням екологічного законодавства; відновлення комплексної системи моніторингу навколишнього природного середовища; збільшення площі природно-заповідного фонду до середньоєвропейського рівня, формування національної екологічної мережі; реформування зони відчуження, створення Чорнобильського біосферного заповідника.

Також доцільно було б доповнити розділ «Реформа фінансового сектору» новим завданням «Розвиток небанківського фінансового сектору» та врегулювати в ньому питання щодо розробки та/або ухвалення законопроектів, які стосуються діяльності ломбардів, покращення унормування діяльності кредитних спілок, а завдання «Вдосконалення інфраструктури фінансового сектору»  новими  пунктами щодо:

прийняття законопроекту «Про забезпечення масштабної експортної експансії українських виробників шляхом страхування, гарантування та здешевлення кредитування експорту», реєстр. №2142а, яким передбачено створення Експортно-кредитного агентства». (Це агентство  здійснюватиме підтримку не лише експортерів, а  забезпечить підтримку страховиків, які страхують експортерів, та банків, що їх кредитують – тобто виступатиме повноцінним учасником фінансового ринку);

визначення підходів щодо моделі та концепції функціонування Державного банку розвитку, який має забезпечити надання дешевих довгострокових кредитів для реалізації проектів в окремих галузей економіки у державному і приватному секторах у відповідності із стратегією розвитку економіки.

Крім того доцільно доповнити завдання 12.2 «Запровадження ефективного нагляду за ринками фінансових послуг» новим заходом щодо термінового формування складу Ради Національного банку, як головного органу, що відповідає за розробку Основних засад грошово-кредитної політики та здійснення контролю за проведенням грошово-кредитної політики. Склад Ради Національного банку, виходячи з вимог Закону «Про Національний банк України» мав бути сформований та затверджений Верховною Радою України і Президентом України на паритетних засадах ще в минулому році. Відсутність Ради Національного банку практично гальмує визначення політики Національного банку, контролю за його ефективністю його роботи та впливу на економіку.

Розділ «Управління державними фінансами» з метою забезпечення функціонування органів, які здійснюють контроль за цільовим та ефективним використанням державних коштів, слід доповнити новим заходом такого змісту: «Формування нового складу Рахункової палати». Склад Рахункової палати, виходячи з вимог Закону «Про Рахункову палату» мав бути сформований та затверджений Верховною Радою ще торік.

В переліку завдань розділу «Реформа охорони здоров’я» відсутнє завдання «Розробка та впровадження в Україні програм раннього втручання». А це означає, що ще на невідомий період часу буде перенесено попередження глибокої інвалідизації дітей, які мають ті чи інші порушення розвитку, що в подальшому може спричинити поповнення рядів утриманців державою.

Окрім того, у розділі «Реформа освіти» нічого не сказано про заходи, що стосуються  реформи інтернатних закладів МОН, а це 575 установ державної та комунальної  форм власності, в яких у 2015-2016 навчальному році навчалося та проживало 90 253 учнів та дітей дошкільного віку. З них 6 693 дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Не відома доля стратегії проведення цієї реформи, яка ініційована  Розпорядження Президента №818/2015-рп «Про робочу групу з опрацювання пропозицій щодо реформування системи інституційного догляду та виховання дітей». В переліку заходів також нічого не сказано про порядок впровадження інклюзивної освіти в системі середньої освіти.

В переліку заходів «Реформа соціальної сфери» не відображено заходів в контексті проведення реформи монетизації пільг, обліку та впорядкування всіх пільгових категорій населення. Також відсутні пропозиції, пов’язані з реформою інтернатних закладів Міністерства соціальної політики. Натомість відомо, що вже оголошено старт проекту за кошти світового Банку «Модернізація системи соціальної підтримки населення України», який передбачає проведення реформи в 5 пілотних областях України.

У розділі «Децентралізація» відсутні такі важливі напрямки як: ухвалення законів про місцевий референдум; щодо служби в органах місцевого самоврядування, про органи самоорганізації населення (нова редакція); Схвалення концепції оптимізації системи територіальної організації влади та утворення нової територіальної основи для розміщення органів виконавчої влади та інших державних органів.

Також вважаємо за необхідне доповнити реформу держуправління та держслужби запровадженням нових принципів та механізмів служби в органах місцевого самоврядування на основі європейських принципів служб (таке завдання передбачено, проте зміст заходів стосується лише державної служби), а також щодо передачі адміністративних послуг на місця. Доцільним є запровадження середньострокових стратегій міністерств, показників ефективності їх діяльності. Це дозволить змінити формальні підходи до оцінки та атестації як окремо взятих службовців, так і в цілому команд та цілих міністерств. Постановка чітких завдань з індикаторами із виконання має переформатовати всю систему роботи – мають в результаті з’явитись дієві завдання, відійти популізм, неефективне планування та неточне прогнозування, оскільки  підвищиться відповідальність державних службовців за свою діяльність. Важливим є саме механізм імплементації цієї норми, оскільки в результаті запровадження такого інструменту це має вплинути позитивно на якість державних рішень, прискорення реформ в країні.

В рамках реформи інфраструктури необхідно доповнити реформу авіаційного транспортущодо спрощення доступу авіаперевізників на ринок авіаційних перевезень, зокрема розробки та прийняття проекту наказу  Державіаслужби  про внесення  змін  до  наказу Державіаслужби  від 24.10.2014  №  686  «Про затвердження  Авіаційних правил  України  «Порядок надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній» у частині ліквідації дискримінаційних бар’єрів для входу нових компаній на український ринок авіаперевезень., в якому передбачити виключення норм щодо: необхідності авіаперевізнику виконувати регулярні повітряні перевезення в межах України; формули кількості частот, які може отримати перевізник, яка на пряму залежить від попередніх умов роботи на українському ринку, зокрема  від кількості вже виконаних регулярних рейсів у межах України, обсяг перевезень, кількість літаків в парку; вдосконалення та розширення переліку критеріїв за якими конкурсна комісія розглядає заявку, а також складу Комісії яка приймає рішення та її повноважень (прибрати можливість залишити заявку без розгляду), до якої включити представників суб’єктів господарювання ринку авіаперевезень, експертів, науковців та громадських об’єднань, що унеможливить чинні широкі можливості для дискреції. Новий підхід має враховувати різні бізнес-моделі авіакомпаній (мережеві, чартерні, лоукости), парк та розмір повітряних судів, а також конкурентні умови, які мають відповідати регламенту ЕС 847/2004, відповідно до якого кожна країна ЄС повинна створити рівні умови доступу будь-якого перевізника ЄС до міжнародних ліній.

Також слід зазначити, що План не враховує низку законопроектів, які внесені до Верховної ради України Президентом України, водночас є важливими для комплексного здійснення реформ в країні. Відповідно, НацРада як консультативно-дорадчий орган, на який покладено в тому числі завдання щодо сприяння скоординованій реалізації реформ мала б передбачити внесені Президентом України на розгляд парламенту законопроекти, які відіграють важливе значення у проведення реформ.

Цей перелік проблемних питань є неповним.

Окремо, слід звернути увагу, що при написанні за основу взято Програму діяльності Кабінету Міністрів від 16.03.2016 (розпорядження №184-р). Разом з тим, 14.04.2016 в Україні розпочав роботу новий Уряд на чолі із Прем’єр-міністром Володимиром Гройсманом, тієї ж дати було прийнято нову Програму Кабінету Міністрів. Передбачається, що протягом місяця після схвалення цієї Програми, Кабінет Міністрів забезпечить підготовку  та подання операційного плану антикризових заходів до 2016 року, а до 01.01.2017 – середньострокової програми  розвитку. Тобто значна частина заходів відображених в Плані може перестати бути актуальною для нового Уряду.