Повний текст аналізу Бюджетної резолюції на 2018-2020 роки

ЗАУВАЖЕННЯ ТА ПРОПОЗИЦІЇ

до проекту Основних напрямів бюджетної політики на 2018-2020 роки

Поданий до розгляду проект Основних напрямів бюджетної політики на 2018-2020 роки (далі – проект Основних напрямів), в якому вперше у практичному ключі закладаються  засади середньострокової бюджетної політики в Україні, за своєю суттю є неоднозначним документом.

З одного боку – це бажаний і довгоочікуваний документ. Він вигідно відрізняється від подібних за попередні роки, перш за все – набагато кращою структурованістю та постановкою цільових завдань за напрямами державної політики. Серед безперечних позитивних здобутків документу – й положення, які обстоювалися Інститутом, зокрема в розробленій у 2016 р. Політиці бюджетного прагматизму: щодо якнайшвидшого впровадження середньострокового бюджетного планування; структуризації Основних напрямів за сферами та пріоритетами; перенесення ваги фінансування дефіциту на внутрішні запозичення, зокрема через спрощення доступу до ОВДП на внутрішньому ринку; цільового спрямування коштів від запозичень на фінансування інвестиційних проектів; запровадження системи управління розширеним спектром фіскальних ризиків з метою визначення їх впливу на державний бюджет тощо.

З іншого боку, це документ, який формує додаткові ризики для іміджу влади та вимагає кроків щодо їх недопущення, що включають:
політичну складову – існує політичний виклик щодо можливості взагалі забезпечити прийняття документу;
економічну складову – спроможність коректно спрогнозувати доходи й видатки на три роки в умовах нестабільної макроекономічної ситуації: нереалістичність прогнозу  може звести нанівець потуги щодо формування документу та визначення напрямів і кількісних показників видатків;
адміністративну складову – законодавчо не регламентовано ані строки, ні процедуру розгляду цього документу, ні відповідальність розпорядників бюджетних коштів щодо наслідків недотримання встановлених показників чи контроль ефективності реалізації положень документу;
управлінську складову – залишається невпевненість щодо готовності головних розпорядників ефективно організувати середньострокове планування, тим більш, що Основними напрямами не передбачено етапність реалізації більшості завдань, і лише в окремих сферах регламентовано, які заходи політик здійснюватимуться в окремі роки. Згідно зі стандартною практикою середньострокового планування, у подібних документах зазвичай робиться прогноз видатків, виходячи із базових умов політики (там, де рішення вже прийняті і на них потрібно передбачати кошти) та в умовах зміни політики (ухвалення нових законів, проведення реформ), які закладаються у розрахунок стель видатків. Тоді є очевидним, скільки для кожного головного  розпорядника передбачено коштів на виконання «старої» політики, а скільки буде спрямовано на реформи. Цю різницю ще називають фіскальним простором.

Макроекономічні показники до 2020 року доволі песимістичні, навіть для оптимістичного прогнозу.  Отже, уряд не очікує до 2020 року відчутного ефекту від своїх реформ для економічного зростання. Можна припустити, що невисокі темпи зростання – це плата за зниження ІСЦ до 5 % у 2020 (таргет МВФ передбачає 5+1 %). Серед головних принципів бюджету – «прискорення економічного зростання шляхом створення сприятливого інвестиційного клімату та утримання макроекономічної стабільності, зокрема продовження фіскальної консолідації». Де-факто така фраза означає відмову уряду від послідовної політики сприяння зростанню. Наводячи три сценарії економічного та соціального розвитку, уряд в якості основного фактора, що вестиме до того чи іншого сценарію, називає «очікування щодо адаптації бізнесу до зміни економічних умов». Впливати на спроможність до такої адаптації уряд не планує.

Використання для розрахунків консервативного сценарію робить ймовірним отримання вищих за заплановані доходів бюджету в разі пришвидшення економічного зростання. Проте правил розподілу «надлишкових» доходів бюджету не передбачено.

Прогноз закономірно переорієнтовано на першість внутрішніх чинників економічної динаміки, насамперед інвестиційного попиту. Проте це – не підстава ігнорувати експортний чинник. Між тим, політику підтримки експорту (яка, між іншим, мала б передбачати створення Експортно-кредитного агентства з формуванням з бюджету його статутного фонду – 200 млн гривень згідно із законом) проігноровано (саме слово «експорт» згадано в тексті лише двічі).  Непрямим чином експорт (так само, як і імпорт) можуть стимулювати передбачені реформування митниці та інтеграція українського бізнесу в світову систему безпечних ланцюгів постачання шляхом запровадження в Україні інституту уповноважених економічних операторів.

Споживчому попиту відведено більш, ніж помірковану роль як чинника зростання:  якщо середня зарплата має зрости у реальному вимірі у 2018 р. на 13,5 %, у 2019 р. темпи її приросту різко сповільнюються – до 4,3 %, у 2020 р. і складуть 5,2 %. Очікується збільшення фінансування професійної освіти за рахунок зменшення державного замовлення на підготовку фахівців з вищою освітою, що поліпшить становище з зайнятістю, проте не матиме однозначного впливу на рівень зарплати.

Між тим, в тексті немає згадки й про інструменти заохочення інвестицій. Звертаючись до питання забезпечення ефективного управління та діяльності державних банків, уряд декларує мінімізацію політичного впливу на прийняття рішень, першість міркувань комерційної ефективності.  Не заплановано кроків щодо поліпшення управління реалізацією державних інвестицій (не менш як 1,7 млрд гривень щороку) та здійснення консорціумного інвестування.

Як прямі внутрішні стимулятори, можна розглядати видатки на розвиток АПК із Загального фонду (6-7-8 млрд грн у 2018-2019-2020 рр., у 2020 р. видатки Мінагрополітики можуть зрости у порівнянні з 2017 р. у 2,5 разу) та підвищення енергоефективності, забезпечення економного використання енергетичних ресурсів населенням шляхом фінансування заходів із стимулювання населення до здійснення енергозберігаючих заходів, в тому числі шляхом співфінансування з державного бюджету Фонду енергоефективності.

Боргова політика держави залишається одним із ризикових елементів у політиці державних фінансів. Вплив транслюватиметься через коливання валютного курсу, що встановлюються визначальними ризиками при реалізації боргової політики. Крім того, розрахунково, навіть у 2020 році Україні не вдасться досягнути визначеного Бюджетним кодексом граничного показника державного та гарантованого державою боргу на  рівні 60 % ВВП – цей показник знизиться лише до 73 %. Слід нагадати, що стратегія управління державним боргом чи план заходів щодо приведення загального обсягу державного боргу та гарантованого державою боргу до встановлених вимог, як це встановлено статтею 18 Бюджетного кодексу, нині відсутні.

Крім того, забезпечення переорієнтації  із зовнішніх на внутрішні запозичення (це декларується з року в рік), хоча і є позитивним чинником (якщо виключити високі відсоткові ставки за ними (у травні в середньому 14,45 %) та здійснення внутрішніх валютних запозичень), мають два ризики, про які все-таки згадується в тексті:  1) декларування  того, що зовнішній борг рефінансуватиметься, тобто здійснюватимуться саме зовнішні запозичення (оскільки є ймовірність, що внутрішній ринок не матиме достатнього обсягу вільного не тіньового ресурсу у вигляді валюти), а для цього дійсно важливим є відновлення довіри до країни як надійного позичальника; 2) зростання тиску на золотовалютні резерви Національного банку.

З іншого боку, це також свідчить про неспівставність намірів. Так, в документі визначається, що українська економіка стане сильною та не залежатиме від зовнішньої підтримки, отримає стійку позицію на ринках зовнішніх запозичень, а з іншого боку йдеться про ризик «вимивання» валютних резервів НБУ на погашення боргів.

Податкова політика. Розділ, що стосується питань податкової політики, мало чим відрізняється від аналогічних розділів в попередніх документах Основних напрямів бюджетної політики. В цьому розділі з року в рік повторюються схожі напрями роботи, хоча реформування податкової сфери є одним із пріоритетів економічної політики в цілому, і з року в рік в державі проходить чергова «податкова реформа», яка чомусь не декларується в базовому документі. Уряд не передбачає  новацій у податковій політиці, зосереджуючись на  спрощенні адміністрування. Відкритим залишається питання щодо реалізації зобов’язань перед МВФ удосконалити відшкодування ПДВ та переглянути спрощену систему оподаткування.

Недостатньо ефективним й обґрунтованим є і формальне декларування показника збереження з урахуванням податкового законодавства частки перерозподілу ВВП через зведений бюджет на рівні не вищому, ніж враховано під час затвердження Державного бюджету України на 2017 рік. Для прикладу, Середньостроковим планом пріоритетних дій Уряду до 2020 року, затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 03.04.2017 №275-р, декларується утримання у середньостроковій перспективі частки перерозподілу ВВП через зведений бюджет у 2018 році – 33 % ВВП, у 2019 році – 31 % ВВП, у 2020 році – 30 % ВВП. І можливе впровадження податку на виведений капітал може вплинути на його значення.

Окрім того, спостерігається практичне ігнорування можливих надходжень та видатків до спеціального фонду державного бюджету, що також справляє негативне враження під час опрацювання документу (для порівняння, у загальному обсязі доходів державного бюджету у 2017 році частка доходів спеціального фонду складає майже 8 %).

Виникають питання і щодо реформування державних банків. В тексті документу згадано про зменшення протягом трьох років участі держави у банківському секторі та повний вихід держави щонайменше з одного банку. Зменшення участі можна забезпечувати входженням до капіталу зовнішнього інвестора, при якому зменшується частка держави в капіталі банку. З іншого боку, повний вихід держави – це приватизація. Проте, виходячи з запланованих показників надходжень від приватизації (згідно з оприлюдненою презентацією, це по 17,1 млрд грн у 2018 та 2019 рр. та 0,5 млрд грн у 2020 р.), держава або не планує навіть повернути ті суми коштів, що вкладалися в банки з метою їх підтримки, або ж планує «продати» за безцінь, або ж показники надходжень від приватизації взагалі не враховують банківський сектор.

Певне нерозуміння викликає питання щодо порядку забезпечення незалежності фінансування національних регуляторів. Тобто, виникають питання, яких саме регуляторів? За рахунок чого? Обсяги фінансування НКРЕКП на 2018-2020 роки не визначені, хоча з тексту випливає її фінансування виключно за рахунок надходжень до спеціального фонду. Водночас вже існують законодавчо визначені підходи щодо зміни його фінансування за рахунок впровадження нового платежу. Незрозуміло, чи планується зміна фінансування інших регуляторів і в яких обсягах, оскільки від цього залежатимуть надходження/видатки до/з державного бюджету в цілому. Для інформації: проектом Основних напрямів планується стабільне зростання обсягів фінансування  окремих національних регуляторів (Нацкомфінпослуг, НКЦПФР, Нацкомзвязку тощо) за рахунок загального фонду державного бюджету.

Цілями регіонального розвитку передбачається реалізувати переважно через сприяння утворенню спроможних територіальних громад та підтримку їх розвитку, в той час як фінансування загальнодержавної регіональної політики не визначене. «Стеля» видатків Мінрегіонбуду у 2020 р. буде у 2,2 разу вища, ніж у 2017 р., проте в документі не вказано, яким чином досягатиметься ефективність їх розподілу та реалізації заходів регіональної політики держави, не вказано й частку Державного фонду регіонального розвитку у видатках Мінрегіонбуду.

При опрацюванні документа та презентації до нього (що не є офіційним документом) складається відчуття формальності самого проекту Основних напрямів, а його презентація вбачається більш презентативною та конкретною. Наприклад, це стосується питань видатків на проведення земельної реформи – 0,88 млрд гривень за три роки (хоча, з іншого боку, відсутнє бачення щодо позитивних наслідків як для бюджету, так і для економіки); вказано, що  видатки на підтримку АПК із загального фонду державного бюджету складуть 21 млрд гривень (хоча в Основних напрямах вони «заховані» в структурі загального показника видатків Мінагрополітики); приватизації – 34,7 млрд гривень (а насправді «сховані» в скромний показник «дефіцит/профіцит»); Дорожнього фонду – майже 154 млрд гривень, що взагалі в цифровому виразі в документі не фігурують, оскільки обліковуватимуться за спеціальним фондом бюджету; можливого ресурсу місцевих бюджетів, що приховані за фразами щодо позитивної динаміки частки доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті.

Щодо соціальної та гуманітарної сфер, при декларуванні пенсійної реформи не згадується про запровадження накопичувальної системи пенсійного забезпечення; у частині створення справедливої системи соціального захисту передбачається запровадження ряду контрольно-каральних заходів, але не йдеться про профілактичні заходи попередження настання та/або поглиблення зловживань,  відновлення інституту фахівця соціальної роботи тощо.

Одним із важливих напрямів реформ, що відображені в проекті Основних напрямів, є необхідність реформування охорони здоров’я та освіти. Значна частина документу визначає шляхи, якими будуть реалізовані ці принципи реформ. Тут, на жаль, також присутні загальні сентенції, що не містять конкретних шляхів для реалізації, на кшталт фінансування послуги, а не ліжко-місць, або лозунгу про забезпечення кращих можливостей для дітей.

На нашу думку, такі шляхи мали бути виписані конкретно з ув’язкою з бюджетним процесом, а саме:
-  визначення оптимального співвідношення між фінансуванням за рахунок субвенцій, прямих закупівель та місцевих бюджетів;
-  запровадження страхової медицини та виплати за оцінкою страхових випадків;
-  визначення комплексу освітніх стандартів, їхня вартісна оцінка та застосування принципу «стандарт за рахунок бюджету, а все, що поза стандартом, – платні послуги»;
-  розширення прав вести господарську діяльність та отримувати відповідні доходи для закладів позашкільної, професійної та вищої освіти тощо;

Позитивним є те, що серед пріоритетів спрямування державних капітальних вкладень для реалізації державних інвестиційних проектів (розмір визначений не менш як 1,7 млрд гривень щороку) є  соціально-культурна сфера та сфера охорони здоров’я. В той же час «згрібання» в одну купу всього, що належить до соціально-культурної сфери, є не коректним. Адже до цієї сфери, окремо охорони здоров’я, входять: соціальні послуги, соціальна допомога, освіта, наука, культура тощо. Що буде у пріоритеті серед них? Такий документ має поставити певні орієнтири. Крім того, соціальна сфера фінансується більшим чином через систему місцевих бюджетів. Незрозуміло, капітальні вкладення, що заявлені в Основних напрямах, – інвестиційна субвенція з державного бюджету місцевим, чи це тільки стосовно невеликого кола об’єктів соціальної сфери, що знаходяться на утриманні державного бюджету?

Як позитивний приклад, варто відмітити напрями реформування системи державного фінансування вищої освіти, де чітко та конкретно прописані такі завдання як:
-  запровадження формульного розподілу видатків на вищу освіту за принципом “гроші ходять за студентом” з урахуванням кількості здобувачів вищої освіти за спеціальностями та рівнями освіти та співвідношення вартості освітніх послуг, показників якості освітньої та наукової діяльності вищого навчального закладу;
-  забезпечення відповідності вищої освіти потребам ринку праці та демографічним тенденціям шляхом зменшення державного замовлення на підготовку фахівців з вищою освітою та збільшення частки підготовки кваліфікованих кадрів;
-  зміна джерел фінансування державних вищих навчальних закладів I-II рівнів акредитації з урахуванням їхньої організаційно-правової форми;
-  переведення державних вищих навчальних закладів у статус суб’єктів некомерційної  (неприбуткової) господарської діяльності;
-  надання права на отримання академічних стипендій студентам, які навчаються у державних та комунальних вищих навчальних закладах за рахунок коштів фізичних та юридичних осіб на денній формі навчання;
-  удосконалення підходів до виплат академічних стипендій здобувачам вищої освіти для забезпечення підтримки найкращих студентів шляхом значного підвищення розміру стипендій та приведення частки студентів, які матимуть право на отримання академічної стипендії, до середнього значення в країнах Європейського Союзу;
-  збільшення кількості студентів вищих навчальних закладів із сімей з низьким рівнем доходу, охоплених соціальними стипендіями.

А от подібний розділ щодо середньої освіти, крім важливих конкретних напрямів на кшталт розширення мережі інклюзивних класів, розподілу освітньої субвенції між місцевими бюджетами на основі нової формули, що враховуватиме нормативну наповнюваність класів, що дозволить запровадити стимулюючий механізм для оптимізації мережі загальноосвітніх навчальних закладів, скорочення розриву у навчальних досягненнях учнів із сільської та міської місцевості шляхом створення опорних шкіл, об’єднань малокомплектних шкіл, зміни їх типу та/або ступеня, реорганізації тощо, містить багато загальних положень типу:

-  професійної підготовки педагогічних працівників початкової школи до впровадження нового Державного стандарту початкової освіти;
-  забезпечення шкіл сучасним навчальним обладнанням;
-  створення національної електронної платформи для розміщення навчальних ресурсів, впровадження електронних підручників.

Крім того, практично не визначені завдання та пріоритети у фінансуванні дошкільної освіти, позашкільної освіти, професійно-технічної освіти, вищої освіти І та ІІ рівнів.

Можна відмітити як позитив те, що велику увагу приділено питанню реформування наукової сфери, де визначені конкретні завдання щодо фінансування, зокрема збільшення частки грантового фінансування у загальному обсязі державної підтримки наукових досліджень і розробок, зміни структури бюджетного фінансування наукових досліджень шляхом збільшення частки бюджетних коштів, що спрямовуються на фінансування прикладних наукових досліджень, пов’язаних із виробництвом конкурентоспроможної продукції та створенням інноваційних технологій, проведення структурних реформ Національної академії наук та національних галузевих академій наук шляхом їх об’єднання та створення однієї національної академії наук та низка інших.

Щодо реформи фінансування системи охорони здоров’я, містяться конкретні завдання, зокрема:
-  перехід на фінансування медичної допомоги шляхом оплати послуг, що входять до гарантованого пакета;
-  здійснення оплати первинної медичної допомоги за єдиним національним тарифом (капітаційною ставкою: 2018 рік – 370 гривень, 2019 рік – 450 гривень);
-  поступове запровадження оплати стаціонарної вторинної (спеціалізованої) та третинної (високоспеціалізованої) медичної допомоги за пролікований випадок на основі діагностично-споріднених груп;
-  розширення дії національної системи відшкодування вартості лікарських засобів;
-  зниження вартості лікарських засобів за рахунок референтного ціноутворення;
-  перехід на оплату послуг високоспеціалізованої медичної допомоги, що надаються у клініках науково-дослідних установ Національної академії медичних наук;
-  продовження реалізації у 2018 році пілотного проекту щодо запровадження нового механізму фінансового забезпечення надання медичної допомоги, поширивши його на не менш ніж 50 відсотків установ Національної академії медичних наук;
-  перехід у 2019 році на новий механізм фінансового забезпечення надання високоспеціалізованої медичної допомоги в усіх підвідомчих установах Національної академії медичних наук.

Водночас у документі навіть не згадується наріжний елемент нової медичної реформи – запровадження співоплати медичних послуг, що матиме суттєвий вплив на фінансування. Також не зазначений новий принцип розподілу бюджетних коштів – укладання договорів між новою структурою, що має розподіляти кошти, та медичними закладами щодо закупівель медичних послуг. Це не зрозуміло, адже обидва механізми – співоплата та централізовані закупівлі – є основою змін до законодавства в рамках медичної реформи, що мало би координуватись із Основними напрямами.  

Дивує, що зовсім не виділені специфічні особливості взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами у сферах фінансування охорони здоров’я та освіти. Між тим, саме у цих галузях виникає найбільше проблемних питань у міжбюджетних взаємовідносинах, зокрема у переліках витрат, що фінансуються за рахунок субвенцій та місцевих бюджетів. Перерозподіл цих витрат є «гарячою» темою для кожного бюджетного періоду у вересні-грудні кожного року.

Підсумовуючи, можемо виділити 5 основних позитивних характеристик поданого документу та 5 сподівань, що не збулися.

«Здобутками» Основних напрямів є такі:

  1. Вперше створено рамку бюджетного планування на середньостроковий (рік+2) період, що сприятиме прогнозованості та прозорості бюджету.
  2. В єдиному документі узгоджено державні пріоритети, напрями реформ, макроекономічні показники та бюджетні показники.
  3. Визначено фіскальні ризики на середньостроковий період й окреслено основні контрзаходи. Хоча наміри знижувати показники державного боргу та дефіциту бюджету в умовах проведення затратних реформ та необхідності рефінансування попередніх боргів є малореалістичними, сама спроба є схвальною та з часом може дати позитивні результати в оздоровленні й стійкості державних фінансів.
  4. Документ містить граничні показники видатків головних розпорядників коштів на три роки, що мають стати орієнтиром для розробки стратегій міністерств і підґрунтям для планування бюджетних програм та довгострокових інвестицій в інфраструктуру.
  5. Проект містить чимало конкретних числових показників та заходів, що стосуються макроекономічного прогнозу, державного бюджету та боргу, державних соціальних стандартів, дохідної та видаткової частин бюджету. Це не лише дає уявлення про наміри уряду, але й дозволить громадськості у майбутньому відстежувати втілення цих намірів у проектах бюджетів та їх фактичне втілення в життя.

Очікування, що не збулися, пов’язані з наступним:

  1. Продовжується практика недотримання термінів і процедур. Попри те, що Верховна Рада перенесла терміни подання документу з 1 квітня на 15 червня ц. р., документ був розглянутий на засіданні Кабінету Міністрів України 14 червня, але громадськість змогла з ним ознайомитися лише надвечір 19 червня. Чи не продовжиться практика затримок і в термінах ухвалення цього важливого документу?
  2. Відсутність достатніх пояснень та розрахунків, що викликає недовіру до наведених показників і оголошених намірів. У практиці розвинутих країн уряди намагаються не лише декларувати, але й пояснювати свою політику громадянам не після прийняття рішень, а заздалегідь. Крім того, до парламенту вже внесено проект змін до Державного бюджету України на 2017 рік (законопроект реєстр. № 6600 від 21.06.2017), що передбачає збільшення дохідної та видаткової частини бюджету майже на 26 млрд гривень, що суттєво змінює базу, що закладається до проекту Основних напрямів.
  3.  Декларативність середньострокового бюджетного планування. Документ не містить жодних положень, що гарантували б дотримання «стель» видатків та інших показників під час складання бюджетів на 2018 і наступні роки. Натомість, у документі зазначено, що у разі зміни оцінки прогнозів, закладених під час розрахунків цих показників, можуть бути змінені всі параметри на середньостроковий період. У багатьох європейських країнах «стелі» є незмінними, або ж змінюються лише у разі ухвалення нових законів чи зміни уряду. Нагадаємо, що уряд і раніше складав прогноз доходів і видатків бюджету на три роки, але про нього забували одразу після прийняття. Чи не чекає те саме на цей документ?  
  4. Відсутність етапності реалізації середньострокових цілей. «Розбивка» по роках частково міститься лише безпосередньо у завданнях бюджетної та податкової політики. Інші напрями реформ переважно обмежуються загальними деклараціями.
  5. Фрагментарність політики. Політика економічного зростання не узгоджена із політикою видатків та податковою політикою. Замість відсилання до прогнозів, прийнятих Урядом та наведення планових показників бюджету на 2017 рік, слід було б надати очікуване виконання бюджету і макроекономічних прогнозів, чітко визначити механізми й інструменти стимулювання економічного зростання та їх вплив на показники бюджету. Відповідно, не зрозуміло, яким чином з 2019 року уряд збирається обходитись без співпраці з МВФ і виходити на зовнішні ринки запозичень, маючи суттєвий дефіцит поточного рахунку платіжного балансу. Така фрагментарність викликає сумніви і брак довіри до реальності задекларованих намірів.

Текст підготували:
Анатолій Максюта, Голова Правління ІСЕД;
Ярослав Жаліло, керівник економічних програм ІСЕД;
Маріанна Онуфрик, керівник суспільних програм ІСЕД;
Антоніна Дешко, експерт ІСЕД з питань фінансової політики;
Ігор Яковенко, науковий консультант ІСЕД.