Плюс мінус Гройсман: аналіз роботи Кабміну за рік


14 квітня 2017 року минув рік з того часу, як почав працювати уряд Володимира Гройсмана. Експерти ІСЕД, які визначили вісім державницьких пріоритетів, проаналізували роботу уряду в контексті виконання кожного з пріоритетних напрямів. Зокрема, серед найбільших досягнень уряду: виконання бюджету у 2016 р, підвищення мінімальної заробітної плати, фіскальна децентралізація та запровадження середньострокового бюджетного планування. Натомість, найбільшим недоліком є ручне управління, зволікання зі створенням Експортно-кредитного агентства та єдиного органу, який був би відповідальний за підготовку юридичних претензій у міжнародні інстанції до Росії, як агресора, а також гальмування реального реформування пенсійної системи.


Зовнішня політика

Для України, як держави на території якої відбувається військовий конфлікт, одним з найбільших пріоритетів є ефективна зовнішня політика. В межах урядових компетенцій, найбільшим позитивом є здійснення комплексу дій для сприяння процесу ратифікації Угоди про асоціацію з ЄС та співпраця з ЄС щодо запровадження безвізового режиму з Україною. У той же час, найбільшим недоліком є зволікання уряду зі створенням міжвідомчого органу, відповідального за підготовку консолідованих юридичних претензії до Росії, як держави агресора. Українська влада працює над практичною реалізацією міжнародно-правової відповідальності Росії за збройну агресію проти України, але має робити більше для максимального унезалежнення (економічного, політичного, енергетичного тощо) від агресора.

Ефективне врядування

У сфері ефективного врядування найбільшим досягненням стало призначення держсекретарів та керівників державних підприємств через конкурсні процедури. Комісія вищого корпусу державної служби провела низку конкурсів на посади голів ОДА та РДА, ряду державних служб та агентств. Тепер новопризначені держсекретарі повинні забезпечити реформування апаратів міністерств, щоб підвищити прозорість та ефективність їхньої роботи. Отже, почалося розмежування політичної та адміністративної відповідальності на держслужбі, що має забезпечити створення послідовного та сильного державного апарату незалежного від зміни урядів.

Крім того Мінекономрозвитку провело конкурсний відбір на посади керівників низки державних підприємств, у тому числі ДП "Укрпошта", ПАТ "Укрзалізниця", НЕК "Укренерго". Нове керівництво повинно реформувати державні підприємства, запровадити ефективне управління ними та покращити їх фінансові результати. Справжньою революцією для українського державного сектору стане створення при держпідприємствах незалежних наглядових рад відповідно до нещодавно прийнятого закону та урядових постанов. Це допоможе запобігти втручанню політичних сил у діяльність підприємств, перешкодити корупції в цій сфері і дозволить розмежувати функції регулятора та власника.

Найбільшим провалом цього уряду в сфері державного управління стала інертність державного апарату. Так, і не змінилася ані структура держорганів, ані система прийняття рішень в державі, як на центральному, так на регіональному і місцевому рівнях. Не відбулося жодних змін у регламенті Кабміну для вдосконалення процедур підготовки стратегій, програм, нормативно-правових актів. В державі відсутня система стратегічних взаємоузгоджених цілей, документів, процедур оцінки та аналізу реалізації політики, а також персональна відповідальність реалізацію та стимули для їх досягнення. Будь-яке рішення в цій системі не може бути ані виміряним, ані оціненим, а ефективно управляти можливо лише тим, що можна виміряти. Відсутність змін в підходах до аналізу державної політики консервує неефективний державний апарат на роки вперед.

Крім того, цей уряд так і не спромігся забезпечити високі зарплати чиновникам, тому державна служба є непривабливою для професіоналів. Середньомісячна зарплата в органах державного управління станом на 1 березня 2017 р. становила 6,8 тис. грн. при середній зарплаті по Україні в цілому 6,1 тис. грн. При цьому в структурі фонду оплати праці частка фонду основної заробітної плати становила лише близько третини. Лише сучасна заробітна плата та прозорі конкурсні процедури дозволять залучити хороших фахівців та аналітиків для вироблення та реалізації державної політики.

Економічний розвиток

Що стосується розвитку економіки, то найбільшим позитивом є прийняття рішень, які спростили взаємодію бізнесу і влади. Зокрема, йдеться про відкриття "єдиного вікна" для контактів податковою службою та іншими державними органами, утворення Офісу із залучення та підтримки інвестицій, спрощення механізмів обліку та відшкодування ПДВ. Ці зрушення уже позитивно вплинули на позицію України в рейтингу Doing Business.

Найбільшим негативом є схильність до ручного керування та зволікання із впровадженням ринкових механізмів у бюджетних видатках, насамперед - інвестиційного призначення. Зокрема, у Бюджеті-2017 було зменшено частку видатків, в тому числі і коштів Державного фонду регіонального розвитку, які розподіляють на основі стандартизованих процедур. Натомість загальне збільшення видатків розвитку забезпечено на основі цільових асигнувань на конкретні інвестиційні проекти. На невдачу також перетворилась "перемога" кінця 2016 р.: ухвалення парламентом законопроекту, що передбачав створення Експортно-кредитного агентства. Уряд не тільки не зміг забезпечити старт його роботи, але й зобов'язався заморозити цей процес на невизначений термін у Меморандумі з МВФ.

Публічні фінанси

Найголовнішим показником діяльності уряду звісно є виконання державного бюджету. Держбюджет 2016 р. виконано у сумі: за доходами - 616 млрд 283 млн грн, що на 15,3% більше порівняно з 2015 р., за видатками - 684 млрд 883 млн грн, що на 18,7% більше порівняно з 2015 р. Дефіцит минулорічного держбюджету становив 70 млрд 26 млн грн, тобто близько 2,95 % замість планованих 3,7%. Отже, відбулося кількісне "перевиконання" показника дефіциту державного бюджету.

З іншого боку, уже протягом багатьох років у нас існує так званий "прихований" дефіцит, який формується внаслідок здійснення випусків облігацій внутрішньої державної позики понад обсяги, визначені в додатку №2 до закону про Державний бюджет України на відповідний рік. У 2016 р., за даними Нацбанку, було випущено облігацій внутрішньої державної позики номінованих у гривні на суму 166,24 млрд. гривень та номінованих в іноземній валюті на суму 3 млрд дол. США та 0,14 млрд. євро. При цьому, випуск ОВДП для збільшення статутних капіталів банків, які здійснювалися "понад обсяги, визначені в додатку №2", становив 121,27 млрд. грн, а основною причиною була необхідність капіталізації ПриватБанку. Тобто, розрахунково, показник дефіциту державного бюджету мав би становити понад 190 млрд. гривень, або ж близько 8 % ВВП.

Крім того, у березні 2017 р. парламент вніс зміни до Бюджетного кодексу України, якими передбачається проведення експерименту у сфері впровадження середньострокового бюджетного планування. Це вже давно планувалося зробити, але тільки зараз уряд підготував документ "Основні напрями бюджетної політики", що став першим кроком у запровадженні середньострокового бюджетного планування.

Найбільшим негативом став великий обсяг державного та гарантованого державою боргу . За даними Мінфіну, станом на кінець 2016 р. загальний обсяг державного та гарантованого державою боргу склав 1929,76 млрд грн або 70,97 млрд дол., тобто за рік він виріс на 22,96%. За підсумком 2016 р. загальний обсяг державного та гарантованого державою боргу становить 80,97% ВВП, а на 2017 р. планується його збільшити до 88,8 % ВВП. При цьому, 18 стаття Бюджетного кодексу визначає граничний обсяг державного та гарантованого державою боргу на рівні 60% ВВП. Поряд із цим, ані у 2016 р., ані у цьому році, урядом так і не було затверджено Стратегію управління державним боргом.

Регіональна політика

У сфері регіонального розвитку відбувся помітний прогрес в утворенні об'єднаних територіальних громад. Уряд зміг знайти правильні "аргументи", застосувавши напрацьований раніше інструмент прямих бюджетних відносин з ОТГ. Відбулася також передача місцевим громадам низки повноважень у регуляторній сфері, у 2016 р. активно фінансувались проекти Фондом регіонального розвитку. Це дозволило спрямувати значні кошти на відновлення місцевої інфраструктури, як через зміцнення фінансової спроможності місцевих громад, так і на основі централізованого фінансування.

У той же час, в рамках Бюджету-2017 передбачено кроки, що послаблюють фінансову спроможність місцевих громад. Зокрема, зменшено обсяг фінансування Фонду регіонального розвитку. До того ж, він більш ніж на дві третини наповнюється зі спецфонду, тому може бути так і не профінансований у повному обсязі. Крім того, замість прямих відрахувань у вигляді акцизу з роздрібного продажу нафтопродуктів в цьому році запроваджено тимчасову процедуру розподілу надходжень від акцизу з виробників нафтопродуктів, яку, ймовірно, у наступному році скасують взагалі.

Н едостатніми були зусилля уряду і щодо забезпечення надання необхідного обсягу соціальних та адміністративних послуг мешканцям територій, що належать до зони АТО, а також вимушеним переселенцям. Неприпустимими є збереження "сірих зон", які перебувають поза засобами забезпечення належної якості життя та значне зниження якості багатьох соціальних та адміністративних послуг для населення територій, прилеглих до зони конфлікту.

Соціальна політика

Чи не найбільшим позитивом у соціальній сфері стало підняття мінімальної заробітної плати до 3200 грн. Серед іншого це рішення стало виконанням тристоронньої генеральної угоди між урядом, профспілками та роботодавцями на 2016-2017 рр., яка була укладена ще 23 серпня 2016 р. Кабмін і сторона роботодавців зобов'язалися забезпечити щорічне зростання середньомісячної зарплати в цілому по економіці на рівні вище, ніж прогнозований індекс споживчих цін. Незважаючи на те, що рішення уряду про підняття мінімальної зарплати було розкритиковане, воно має багато плюсів, оскільки бюджетники та ті, хто працює у формальному секторі економіки (не в "тіні") отримали суттєво вищі зарплати.

Крім того, уряд істотно підвищив соціальний захист учасників АТО. Тепер фактично воїни можуть отримати грошову компенсацію замість запропонованого на місцях житла, мають право самостійно вибирати заклад санаторно-курортного лікування самостійно, а не просто отримати путівку "куди дають". Слід відзначити і те, що відбувся запуск Єдиного реєстру внутрішньо переміщених осіб та пілотних проектів із впровадження електронних пенсійних справ, що дозволить оформляти пенсію незалежно від місця реєстрації.

Чи найбільшим мінусом діяльності уряду, і не лише чинного, є постійне відкладання початку пенсійної реформи. При цьому, якщо для реформування солідарного рівня пенсійної системи, вже створена хоча б робоча група за участі громадськості, то розробкою накопичувального рівня ніхто навіть не починав займатися. Немає прогресу і у питаннях монетизації пільг та субсидій, на необхідності чого наголошував не один міністр. Оприлюднити законопроект про монетизацію пільг Мінсоцполітики обіцяє вже не один місяць, а про монетизацію субсидій також доведеться забути з огляду на той же Меморандум з МВФ.

Житлова політика

У сфері будівництва, в тому числі і житлового, чиновники зосередився на спрощенні регуляторних і дозвільних процедур, стимулюванні будівництва орендного житла та підвищенні енергоефективності житлових будівель. Однак, реформи у будівельній сфері просуваються надто повільно. Крім того, уряд сконцентрувався на вирішенні не першочергових завдань, а тих, які хоча і є важливими, але не визначальними.

Вселяє оптимізм підготовка законопроекту про орендне житло, що фактично є спробою реанімації ідеї доступного житла і намаганням започаткувати будівництво орендного житла. Однак, для реалізації таких програм недостатньо надати пільгові умови - так звані "довгі" інвестиції, як це передбачає законопроект. Сьогодні житлове будівництво ведеться більше за безвідсоткові кошти так званих інвесторів (громадян), а не будівельників. Тому забудовники не акумулюють власні чи кредитні кошти при високих відсоткових ставках. Також уряд підготував законопроект про енергетичну ефективність будівель. Однак, відсутність базових нормативних регуляторів управління життєвим циклом будівель, поки що не дозволяє управляти енергетичною складовою. Тому реформи запропоновані урядом у будівельній сфері - це швидше півкроки, а ніж цілеспрямований рух до нових стандартів у житловому будівництві.

Енергетична безпека

У сфері енергетики серед позитивних дій уряду слід відзначити схвалення наприкінці 2016 р. Концепції розвитку газовидобувної галузі України. Документ передбачає ряд заходів, що сприятимуть збільшенню обсягів власного видобутку природного газу, що зменшить залежність від імпорту енергоносіїв. Також заходи дозволять стимулювати залучення інвестицій в енергетичну галузь, раціональніше використовувати енергетичні ресурси та підвищити енергетичну незалежність України. Наша країна об'єктивно має вагомі передумови для того, щоб її енергетична галузь успішно розвивалася і була фундаментом для стійкого розвитку економіки. До 2020 р. видобуток природного газу повинен складати 27 млрд куб. м державними та приватними видобувними компаніями, котрі здійснюють видобуток на території України.

У той же час, протягом 2016 р. видобуток газу усього склав 19, 98 млрд куб м, в тому числі НАК "Нафтогаз України" - 15, 9 млрд м куб, що на 0,5% більше, ніж за 2015 р. Натомість, за січень-лютий 2017 р. видобуток газу на 17,3 млн. куб. м (або на 0,5%) менше, ніж за відповідний період 2016 р. Тобто концепція є, але передбаченні заходи ще не втілені у життя, тому і власний видобуток природного газу не показує результатів на збільшення. Серед позитивів слід відзначити і те, що на початку липня 2016 р. уряд затвердив план реструктуризації НАК "Нафтогазу України" з метою відокремлення діяльності з транспортування та зберігання газу.

Найбільшим негативом в енергетичній сфері є блокування поставок вугілля з непідконтрольних Україні територій Донбасу, яке спричинило введення урядом надзвичайного стану на ринку електроенергії з лютого 2017 р. Дефіцит запасів антрацитового вугілля став наслідком бездіяльності у сфері диверсифікації поставок та формування політики з забезпечення альтернативних поставок вугілля на внутрішній ринок. Реальний стан справ із забезпеченням основними видами паливно-енергетичних ресурсів демонструє, що протягом останні трьох років Україна фактично не виходила із "надзвичайного стану".

Ще одним негативом можна назвати незлагодженість дій та брак комунікації НКРЕКП та уряду щодо встановлення з 1 квітня 2017 р. тарифів на газ та приєднання до газорозподільчих мереж, яке викликало хвилю обурення у суспільстві. Повз не пройшли і українські політики, які побачили можливість і використали цю ситуацію для власного піару. Врешті-решт, президент призупинив рішення Комісії, яка тепер доопрацьовує методику розрахунку тарифів з метою недопущення росту ціни на природний газ для споживачів.

Матеріал підготували експерти Інституту суспільно-економічних досліджень: Олена Снігир, Світлана Ковалівська, Ярослав Жаліло, Антоніна Дешко, Маріанна Онуфрик, Всеволод Ніколаєв, Оксана Короткевич.

Детальніше про пріоритети на 2017 від рік можна дізнатися тут -http://iser.org.ua/proekti/doslidzhennia/visim-derzhavnitskih-prioritetiv-dlia-ukrayini-vikliki-na-2017-rikДжерело: http://ua.censor.net.ua/b5801