Настрої мешканців обласних центрів України у дзеркалі статистики

(на основі даних Четвертого всеукраїнського муніципального опитування Міжнародного республіканського Інституту – січень-лютий 2018 р.)

Суспільні настрої зазвичай є результатом переплетення різноманітних факторів коротко- та довгострокового характеру. Композиція цих факторів формує сприйняття суспільством навколишніх процесів та відповідні оцінки, які нерідко можуть радикально відрізнятися від оцінок, побудованих на основі об’єктивної (вимірюваної) статистики.

Парадокс – в тому, що статистичні оцінки зазвичай є основою прийняття управлінських рішень, в той час як реакція спільноти на ці рішення формується саме суспільними настроями. Утворюється розрив, у який можуть «провалюватися» найкращі управлінські наміри, зокрема – щодо реформування суспільства. Фахівцями відзначається феномен резистентності українського суспільства щодо реформ. І згаданий розрив – один з механізмів такої резистентності.

Тому врахування рушіїв суспільних настроїв є, поряд з іншим, важливою складовою досягнення належної ефективності політики реформ в Україні. Подекуди сформувати належне сприйняття політики держави є навіть важливішим, ніж впроваджувати не сприйнятні суспільством кроки, які відтак будуть нерезультативними.

Тим більше в умовах сучасного суспільства, коли діє глобальний тренд децентралізації повноважень, відповідальності, прийняття рішень. В Україні один з основних його проявів – реформа децентралізації та посилення ролі громад.

Результати проведеного МРІ опитування дають змогу порівняти «зріз» настроїв громад обласних центрів України з даними статистичної звітності. Подекуди ми свідомо брали до розгляду статистичні дані рівня області - можна вважати, що вони навіть краще описують  середовище, яке береться до уваги респондентами, які здійснюють свої оцінки.


1. Оцінки загальної ситуації в регіоні та країні

Виявлення загального ставлення респондентів до становища в країні продемонструвало одразу два парадокси.

По-перше, зросла частка тих, хто вважає, що справи в Україні йдуть у правильному напрямку – найбільший оптимізм притаманний Львову, Вінниці, Кропивницькому, Луцьку, Тернополі, де «оптимістів» - понад 20 %. При цьому дані Держстату засвідчують сповільнення темпів економічного зростання у 2017 р. до 2,2 % після 2,3 % у 2016 р.

По-друге, незважаючи на триваюче два роки економічне зростання, переважна більшість опитаних вважають, що економічна ситуація в країні у 2017 р. погіршилася. «Песимістів» найбільше в Сумах, Харкові, Одесі, Хмельницькому.

Разом з тим, стрімко збільшилася частка тих, хто оптимістично оцінює ситуацію у власному місті. Найдинамічніше поліпшення настроїв відбувалося в Харкові, Чернігові, Дніпрі, Києві, Кропивницькому, Сумах. Відтак ефект економічного зростання та реформи децентралізації закономірно відбивається у змінах середовища існування містян, проте це не поки що вкладається в цілісну картину змін в країні. Погіршення оцінок ситуації в місті характерне для Івано-Франківська, Луцька, Хмельницького, Одеси, Черкас, Чернівців, Ужгорода. Характерно, що на негативному «полюсі» кореляція (гірше в місті – гірше в Україні) набагато сильніша, ніж на позитивному (краще в місті – краще в Україні).


Рис. 1. Відсоток респондентів, які вважають, що…


Проте найтісніша кореляція спостерігається між ставленням до ситуації в Україні та економічним становищем сімей опитаних (Рис. 1).  При цьому оптимізм оцінок власного становища зазвичай випереджає оптимізм щодо ситуації в Україні, що притаманно насамперед західному регіону і є, на нашу думку, свідченням більших диверсифікації економіки та розвитку підприємництва. Якщо торік економічне становище не погіршилось у 40 та більше відсотків сімей лише в трьох містах, наразі таких міст – 10, а середній показник оптимізму стрімко зріс в усіх без винятку містах, що корелює з показником зростання реальної заробітної плати у 2017 р. на 19 %. Між тим, для низки міст оптимізм щодо справ у місті значно перевищує оптимізм щодо власного добробуту: це притаманне Харкову, Чернігову, Одесі, Сумам, Миколаєву й свідчить про недостатню інклюзивність процесів, що відбуваються в економіці цих регіонів.


Рис.2. Зростання заробітної плати і оцінка економічного становища сім’ї


Спостерігається очевидний зв’язок рівня оптимізму з динамікою середньомісячної заробітної плати (дані по регіонах – Рис. 2), який особливо чітко простежується в регіонах, де зростання зарплати було найвищим. Між тим, ефект інфляційного знецінення зарплати дається взнаки у вигляді досить поміркованого зростання оптимізму: хоча здебільшого становище домогосподарств покращилося, погіршення становища констатують 81 % домогосподарств у Сумах, 79 % - Миколаєві, 74 % - Запоріжжі. Характерно, що рівень песимізму вищий для міст з вищим рівнем середньої зарплати (Рис. 3), що демонструє ефект меншого впливу в таких регіону ефектів від комунальних субсидій та підвищення мінімальної зарплати.


Рис 3. Рівень середньомісячної заробітної плати і оцінка економічного становища сім’ї

Значні розбіжності демонструє співставлення динаміки промислового виробництва та оцінки респондентами розвитку промисловості (Рис. 3). Погіршення оцінок відзначено в усіх містах, крім Києва, Ужгорода, Одеси. Проте й Одеса, яка є лідером за темпами промислового зростання, демонструє відчутний песимізм. Натомість мешканці Луцька, який є «середняком» за темпами, найоптимістичніші, порівняно високі оцінки  розвитку промисловості дають Ужгород, Дніпро, Черкаси, Полтава, Чернігів, де темпи приросту нульові, або й негативні.  Найвідчутніше погіршилися оцінки в Херсоні, Сумах, Кропивницькому, Львові, Хмельницькому. Отже, в більшості регіонів України промислове виробництво не є безпосереднім чинником впливу на якість життя (відзначимо, що це може стосуватися здебільшого обласних центрів із диверсифікованою економікою, у малих містах ситуація інша)

Характерним є співпадіння міст-лідерів за наявністю можливостей займатися підприємництвом та отримувати достатні гроші за роботу. 


Рис. 4. Динаміка промислового виробництва і оцінки розвитку промисловості

Найвищі показники – у респондентів з Луцька, Івано-Франківська, Рівного, Полтави – що засвідчує як якість регуляторного середовища, так і сприятливість економічної ситуації в цих містах. Між тим, «антилідери» рейтингу відрізняються. Найгірші, на думку респондентів, умови для підприємництва – у Сумах (негативні оцінки дали 45 %), Києві, Херсоні, Чернівцях, Запоріжжі, для отримання достатніх грошей за роботу – в Кропивницькому (75 %), Запоріжжі, Чернігові, Хмельницькому, Миколаєві. Зазначимо, що Запоріжжя та Миколаїв – серед лідерів за рівнем середньої заробітної плати у 2017 р., а Луцьк та Хмельницькийперебувають на приблизно однаковому рівні.

Зазначені розбіжності між статистичними даними та суспільними оцінками дають підстави поставити під питання офіційне рейтингування регіонів, яке проводиться Мінрегіоном на основі даних статистики. й надалі використовується для оцінки ефективності місцевої влади та проведення регіональної політики. Як видно з рис. 5, оцінка респондентами ситуації в місті жодним чином не корелює ані з рейтингом економічної ефективності, ні навіть з рейтингом ефективності ринку праці.  


Рис. 5. Рейтинги Мінрегіону та оцінки справ у місті: рейтинг економічної  ефективності (зліва) та ефективності ринку праці (справа).

Навіть враховуючи певну поправку на розбіжність між показниками регіону та міста, можна стверджувати, що рейтинг Мінрегіону не може виступати в ролі основи для комунікації з місцевими громадами. Крім того, таке співставлення демонструє наявний в Україні глибокий розрив між орієнтирами та критеріями формування регіональної політики, - та політики місцевого (територіального розвитку), вага якої у процесі децентралізації дедалі більше переноситься на місцеві громади.


     

2. Вплив видатків місцевих бюджетів на оцінки ситуації в місті та якості послуг


Рис. 6. Видатки міських бюджетів та оцінки стану справ у місті.

Порівняно з 2016 роком видатки міських бюджетів в обласних центрах збільшилися на 35-45 %, що могло б відбитися на поліпшенні ставлення до ходу справ у містах. Проте співставлення не демонструє кореляції між ані розміром душових видатків міських бюджетів, ні їх приростом - та часткою позитивної оцінки ходу справ (Рис. 6).

Рис. 7. Видатки міських бюджетів на освіту та оцінки можливостей отримувати якісну освіту.


Рис. 8. Видатки міських бюджетів на охорону здоров’я та оцінки якості роботи медичних закладів.

Подібна ситуація стосується й окремих напрямів бюджетних видатків. Так, оптимізм щодо можливостей отримувати якісну освіту зріс у 13 обласних центрах, що корелює зі збільшенням видатків приблизно в 1,5 разу, а оцінки якості шкільної та дошкільної освіти стабільно високі та зросли у 14 (15) містах. Між тим, оцінка наявності таких можливостей не корелює із душовими видатками на освіту з місцевих бюджетів (Рис. 7). Аналогічно – з видатками на послуги охорони здоров’я (Рис. 8).

Рис. 9. Видатки міських бюджетів на транспорт і комунікації та оцінки стану доріг і транспортної інфраструктури.

Певна, хоча й слабка, кореляція спостерігається між видатками на транспорт та комунікації – й оцінками стану доріг (Рис.9). Це природно, оскільки, на відміну від послуг освіти, медицини, транспорту, де може бути значною складова приватних провайдерів, будівництво доріг залишається в основному прерогативою бюджетних організацій.

Отже, висновком є те, що якість надання послуг бюджетної сфери залежить не стільки від обсягів фінансування, скільки від якості управління відповідними видатками. Серед лідерів в оцінках якості освіти та охорони здоров’я стабільно перебувають Вінниця та Луцьк, у цих містах висока оцінка надана респондентами й ситуації у комунальній сфері (водопостачання опалення, вивезення сміття тощо). Відповідно, середлідерів за негативною оцінкою таких послуг «стабільно» присутні Херсон та Чернівці. 


Рис. 10. Відчуття безпеки і оцінки роботи поліції.

Важливою складовою сприйняття становища в місті є питання особистої безпеки. Відчуття безпечності досить чітко корелює з оцінкою діяльності поліції (Рис. 10), за деякими винятками (Херсон, Миколаїв, Дніпро. Житомир, Черкаси). При цьому – сприйняття значно слабше корелює з реальною криміногенною ситуацією у місті (Рис. 11). Для лідерів за відчуттям безпечності (Львів, Тернопіль, Вінниця, Хмельницький, Харків, Чернігів) характерний нижчий рівень правопорушень на 10 тис. осіб населення, так само, найнебезпечніші за відчуттям Миколаїв, Херсон та Сєвєродонецьк характеризуються вищою злочинністю, для решти міст зв’язок неочевидний.


Рис. 11. Відчуття  безпеки і показники кримінальних правопорушень.

3.  Ставлення до влади та участь в управлінні

Таким чином, дані офіційної статистики не дають можливості пояснити формування ставлення населення обласних центрів до ситуації у місті та країні в цілому.

З нашої точки зору, пояснення слід шукати у рівні інклюзії членів місцевих громад в управлінні. Зокрема, за можливостями включатися у процес формування рішень у місті лідерами опитування є Івано-Франківськ, Луцьк, Рівне, Вінниця. Стрімко покращився показник інклюзії у Запоріжжі, Ужгороді, Харкові, Маріуполі, Івано-Франківську. Проте показник залученості в Ужгороді залишається вельми низьким, а, враховуючи строкатий етнонаціональний склад регіону та значні геополітичні впливи на нього, консолідуюча роль активності та згуртованості місцевих громад щодо вирішення проблем місцевого розвитку в цьому регіоні вельми важливою. Луцьк, Львів, Рівне, Житомир, Івано-Франківськ мають найкращі умови для самореалізації членів громад. Як вже згадувалося вище, Луцьк, Ужгород, Івано-Франківськ, Рівне, Полтава – найкращі для ведення підприємництва.  Ці міста-лідери засвідчують позитивний ефект інклюзії для ставлення до процесів у місті та країні, а отже – підтримки політики реформ. 

Навпаки – найгірші умови для включення у процес формування рішень – в Сєвєродонецьку, Ужгороді, Києві, Херсоні, Одесі, Запоріжжі, найгірші умови для самореалізації – у Миколаєві, Сєвєродонецьку, Полтаві, Хмельницькому, Києві. Антилідери для ведення підприємництва – Суми, Київ, Херсон, Чернівці, Запоріжжя. Зв’язок з формуванням загального ставлення до ситуації в цих містах неочевидний.


4. Регіональний вимір

Ще одним чинником, який може впливати на формування ставлення, є відкритість/закритість регіону, яка виражається часткою населення, яке виїздить за його межі. Проведене опитування дозволило виокремити: а) «відкриті» регіони, понад 70 % населення яких виїздили за їхні межі – це Чернігів, Чернівці, Київ, Рівне, Івано-Франківськ, Тернопіль, Хмельницький; б) «закриті» регіони, понад 45 % населення яких не виїжджали за межі регіону: Сєвєродонецьк, Херсон, Миколаїв, Одеса (Рис. 12).


Рис. 12. Рівні відкритості регіонів.

Міжрегіональні поїздки дозволяють модифікувати відчуття регіональної ідентичності відповідно до вимог часу. Це, з одного боку, може посилювати незадоволеність поточною ситуацією, проте з іншого – збільшувати чутливість громад до можливостей включення в економічне, громадське життя, управління тощо. Рівень відкритості посилюється міжнародним чинником: понад чверть жителів виїжджали до країн ЄС в Ужгороді (55 %), Івано-Франківську, Києві, Луцьку, Чернівцях, Хмельницькому, Львові. Понад 20 % виїжджали до країн СНД у Києві (25 %), Маріуполі, Харкові, Чернігові, Чернівцях.

Додатково формуються «квазі-агломерації» на основі стійких взаємних поїздок, які можуть ставати підставою для співпраці громадських об’єднань, групового («змагального») стимулювання реформ, зміцнення міжрегіональної кооперації. Опитування 2017 року  продемонструвало стійкі «зв’язки»: Миколаїв+Одеса+Херсон; Рівне+Луцьк; Тернопіль+Хмельницький+Вінниця; Харків+Полтава;  Дніпро+Запоріжжя; Чернівці+Івано-Франківськ.


5. Сталий розвиток громад

Отже, необхідна інтегральна оцінка, яка б дозволяла врахувати комплекс різних чинників, які разом формують ставлення громад до ситуації в місті та країні та визначають перспективи їх збалансованого розвитку.



Рис. 13. Рейтинг інституційної досконалості громад.


Виходячи з сформульованих на міжнародному рівні критеріїв забезпечення сталого розвитку громад, нами розроблено оригінальну методику розрахунку індексу інституційної досконалості (готовності до сталого розвитку) громад, який складається з трьох блоків.

По-перше, залучення членів громади до економічного розвитку: встановлення прямого зв’язку між економічними результатами та якістю життя. Можливості займатися підприємницькою діяльністю та отримувати достатньо грошей за свою роботу.

По-друге, інтегрованості громади як об’єкта управління  і як самоврядної спільноти – на основі інклюзії громади до визначення шляхів та способів розвитку громади, регіону, країни, оцінювання прогресу та поінформованості з цих питань.  Можливість вільно висловлювати власні думки, включатися у процес формування рішень у місті, схвалення місцевих ЗМІ (відкритість громади), сусідських об’єднань (мікро-самоорганізація), простота та зрозумілість рішень та порад місцевої влади.

По-третє, довіри всередині громади і відповідальності перед майбутнім поколінням – на основі усвідомлення регіональної ідентичності членів громади. Такій ідентичності сприяють позитивні оцінки громадянами можливостей вільної реалізації своїх духовних потреб, а також самореалізації.

Ця методика дозволила розрахувати власний рейтинг інституційної досконалості громад, який демонструє комбінацію чинників формування регіонів-лідерів (Луцьк, Вінниця, Івано-Франківськ, Рівне, Тернопіль) та «антилідерів» (Суми, Херсон, Сєвєродонецьк, Миколаїв» (Рис. 13).

Вищий показник індексу свідчить про наявність синергії співпраці всередині громади, що різко посилює віддачу видатків місцевого бюджету, дає можливість концентрації на цілях сталого розвитку громади ширшого спектру ресурсів, доступних на локальному рівні. В цих регіонах можна очікувати успішнішого перебігу процесів децентралізації. 

Навпаки, слабка інституційна готовність є ознакою розділеності влади та суспільства, що призводитиме до недієвості будь-яких інструментів стимулювання локального розвитку.

Структура рейтингу дозволяє виявити синхронність у розвитку трьох вищезазначених блоків, що підтверджує їхній взаємозв’язок. У певних випадках можлива компенсація занизького економічного показника через посилення інклюзії (наприклад, Тернопіль, Львів, Хмельницький, Черкаси).

Між тим, виокремлюється кластер регіонів з низьким рівнем інклюзії, поєднаним з відносно високим економічним індексом (Ужгород, Харків, Чернівці, Київ, Полтава, Одеса), а також регіонів з загально низьким рівнем інституційної досконалості (Суми, Херсон, Миколаїв, Сєвєродонецьк.



Рис. 14. Рейтинг інституційної досконалості і оцінки стану справ у місті

Індекс інституційної досконалості досить чітко корелює з ставленням до справ у місті (Рис. 14). Більше того, по деяких містах можна констатувати наявність невикористаних інституційних резервів (Ужгород, Рівне, Луцьк, Тернопіль, Житомир, Дніпро), що може стати стимулом для поглиблення відповідної роботи місцевих громад.

 

6. Висновки

Проведені співставлення продемонстрували, що реалізація адекватної інформаційної політики та інституційних механізмів залучення громад до вирішення проблем їх власного розвитку, а на наступному етапі – й завдань загальнонаціонального значення – не менш, а у короткостроковому періоді – й більш важливі для відновлення довіри до держави та суспільного оптимізму в Україні, ніж поліпшення показників економічного розвитку.

Відповідно, при стратегуванні та плануванні розвитку населених пунктів та регіонів, здійсненні поточного моніторингу розвитку громади в якості пріоритетних мають використовуватися індикатори інституційної готовності громад та синтетичні показники якості життя, серед яких – показники безпеки, якості середовища життєдіяльності та основних послуг.

Першочергова увага має приділятися інструментам консолідації мешканців навколо спільних завдань розвитку громади, чому, зокрема, сприятиме впровадження інструментів інклюзії членів громади до обговорення, прийняття та контролю управлінських рішень.

Важливо забезпечувати максимальну відкритість статистичної інформації та фахове роз’яснення отриманих результатів та перебігу реформ, ефективну комунікацію на місцевому рівні щодо стану регіональної економіки, ходу реформ в регіоні, формування та витрачання місцевих бюджетів, планування розвитку міст тощо.

Робота з громадською думкою має стати невід’ємною частиною планів виконання рішень у сфері публічної політики. Для цього комунікації влади (як центральної, так і місцевої) з громадськістю необхідно забезпечити відповідними процедурами та ресурсами:

1)   розширити комунікації та з режиму одностороннього інформування перейти до виших рівнів взаємодії з громадою — таких, як консультування, партнерство, делегування повноважень і дієвого громадського контролю. Використання нових способів спілкування може суттєво здешевити комунікації з громадськістю як у випадку з повідомленням інформації, так і з отриманням зворотнього зв’язку (через месенджері, месенджер-канали, онлайн-анкети тощо);

2)   включити роботу з громадською думкою як невід’ємний елемент будь-яких планів з впровадження державних і місцевих рішень: контрольні заміри знань або ставлення людей необхідно проводити на початку проектів — для діагностики, а також за результатами виконання планів — для оцінки результативності роботи;

3)   зафіксувати в якості індикаторів виконання комунікаційних завдань реальні результати, а не процеси. Тобто, індикатором ефективності комунікації мають бути зміна знання, розуміння або ставлення громадян до конкретних фактів. Результатами комунікації не можуть бути: кількість розповсюджених буклетів, кількість оброблених запитів або кількість придбаних картриджів для принтера. Це приклади індикаторів для проміжного контролю процесів.

4)   передбачати належне фінансове забезпечення комунікаційної роботи (в рамках відповідних бюджетних програм або в рамках програм, що реалізуються за допомогою донорів).

Мінрегіону варто рекомендувати суттєво удосконалити моніторинг розвитку регіонів, включивши до нього характеристики середовища життєдіяльності, які є важливими для людей (інклюзія, якість обслуговування та послуг тощо), а також соціологічні оцінки суспільних настроїв в регіоні.

Важливо стимулювати мобільність населення з акцентом на розширення міжрегіональних контактів громадянського суспільства, що дозволить уникнути «зависання» в застарілій регіональній ідентичності, яка ставатиме на заваді необхідним інституційним змінам у регіоні.

У регіональному вимірі спеціальну увагу слід зосередити на системному поліпшенні економічної ситуації та посиленні інклюзії областей Півдня України, особливо – Херсонської області, яка займає ключове положення перед окупованим Кримом. Значної уваги потребує також Закарпаття. Пріоритетною має стати підтримка трендів розвитку громадянської активності в регіонах Центру та Сходу України.

Ярослав Жаліло, д.е.н., Інститут суспільно-економічних досліджень

Марина Дадінова, Інститут суспільно-економічних досліджень