Місцеві бюджети: підсумки 2016 року та перспективи

Інститут суспільно-економічних досліджень (ІСЕД) започатковує аналітично-просвітницький проект «Бюджетний сканер» з метою привернення увагу громад у різних населенних пунктах України до проблеми відкритості та ефективності місцевих бюджетів.

Розпочати дослідження цієї теми пропонуємо з підбиття підсумків 2016 року у частині нинішнього стану місцевих бюджетів – це буде точка відліку і база порівняння для аналізу подальшої динаміки.

За даними Казначейства доходи місцевих бюджетів, якщо порівнювати з 2015 роком, збільшились на 24,3%. Темпи зростання доходів місцевих бюджетів коливались від 8,4% у Донецькій до 32,8% у Полтавській областях. Регіони відрізнялися також і динамікою власних доходів від 14,6% у Луганській до 55,3% у Львівській областях. 


Важливо розуміти, що сам по собі показник бюджетних доходів громад не є миттєвим індикатором відновлення економічного зростання. У 2016 році на доходи місцевих бюджетів впливали чотири основних чинника:
  1.  інфляція – 12,4%. Це, якщо у загальному розумінні, – та величина, на яку збільшилась база оподаткування по тих податках, які залежать від кінцевої ціни для споживача. Для бюджетів громад це безпосередньо означає більші надходження 5-відсоткового акцизного податку, єдиного податку з обороту. А також непрямим чином – через зростання надходжень загальнодержавних податків і зборів і відповідну можливість збільшення обсягів дотацій і субвенцій з державного бюджету. І зовсім опосередкований вплив – через поступове підвищення заробітної плати у зв’язку зі зростанням цін.
  2. зростання номінальної заробітної плати – на 22,5%. Тобто, збільшилась база оподаткування податком на доходи фізичних осіб. Цей податок більшою частиною залишається на місцевому рівні (60% - до районних бюджетів, бюджетів міст обласного значення та об’єднаних громад і 15% – до обласних бюджетів). У підсумку ПДФО сформував у 2016 р. 46,3% власних доходів місцевих бюджетів. Оскільки сума податку склала загалом 139 млрд грн (з них 79 млрд грн залишились у розпорядженні місцевих бюджетів), то зростання заробітної плати майже на чверть – дуже вагомий (і основний) чинник.
  3. пряма державна підтримка (трансферти). У 2016 р. регіони, райони і громади отримали 195,4 млрд грн дотацій і субвенцій (на 21 млрд грн більше, ніж у 2015 р.). На 2017 рік Уряд запланував ще плюс 55 млрд грн трансфертів. Як наслідок, хоча власні доходи місцевих бюджетів і зростають, в середньому громади 53 копійки з кожної витраченої у минулому році гривні отримали від держави.
  4. фіскальна децентралізація. Простими словами це означає, що Уряд прийняв рішення (підтримане Верховною Радою), що місцеві бюджети залишатимуть собі більший відсоток податкових коштів, мобілізованих на певній території. До речі, запровадження нових місцевих податків і зборів також прийнято розглядати у контексті децентралізації, хоча з децентралізацією це не має нічого спільного. Важливо також розуміти, що мова йде про перерозподіл часток надходжень, якими оперуватимуть бюджети різних рівнів (а також зміну ставок податків і запровадження нових), а не про створення нової вартості і стрімке зростання. Для ілюстрації: у 2016 р. (рік початку фіскальної децентралізації) податкові надходження до місцевих бюджетів збільшились у 1,5 разу, а до державного бюджету – лише на 23%.
Що стосується місцевих податків і зборів, то їхнє значення для формування фінансового ресурсу громад залишається невеликим – не більше 12% загального обсягу доходів місцевих бюджетів, хоча це й більше, порівнюючи з 9% у 2015 році. До речі, тут помітну роль відіграє запроваджений 5% акцизний податок з реалізації підакцизних товарів – його сума склала 11,6 млрд грн. Хоча це типовий податок на споживання, до того ж, абсолютно штучний, для окремих громад він став «рятівною соломинкою».

Окремо зупинимось на питаннях трансфертів і дотаційності місцевих бюджетів. Для багатьох громад залежність від державного бюджету сягає 80 і навіть більше відсотків, і така ситуація навряд чи може бути змінена за нинішніх умов. Причина – історично складений і обумовлений природними чинниками вкрай низький економічний потенціал таких громад – і, відповідно, мізерні податкові можливості. Саме на такі громади і були націлені ініціативи з добровільного об’єднання, хоча варто визнати, що сусідні громади дуже і дуже неохоче об’єднуються з такими «аутсайдерами».

В основі політики бюджетної підтримки – принцип соціальної справедливості. Іншими словами, умови життя людини не повинні залежати від місця її народження чи проживання. Принаймні, у частині забезпечення базових потреб, оскільки досягти абсолютної рівності територій не вдавалось ще жодному уряду жодної країни.

Успішність українських підходів до вирівнювання умов життя чудово ілюструє графіка нижче.


Зліва – рейтинг регіонів (перші 10 позицій) за економічним потенціалом, від вищого до нижчого. В його основі показник власних доходів місцевих бюджетів відповідного регіону у розрахунку на одну особу населення. Умовно кажучи, скільки регіон спроможний «заробити» самотужки. Назовімо його «Рейтинг можливостей».

Справа – рейтинг за фактичними фінансовими умовами, від кращих до гірших. В основі – показник загального обсягу доходів місцевих бюджетів відповідного регіону у розрахунку на одну особу населення (що приблизно дорівнює і обсягу видатків). Тобто, яке фінансування регіон фактично має у своєму розпорядженні. Його можна назвати «Рейтинг потреб».

Донецька і Луганська області у рейтингу не представлені, оскільки бюджетна статистика цих регіонів з об’єктивних причин не може вважатись достовірною і повною.
 
 
Очевидно, що «потреби» не зовсім співпадають з «можливостями», а подекуди зовсім не співпадають. Адже окремі регіони в плані потенціалу, відверто кажучи, не вражають. Але завдяки «державній компенсації» мають порівняно непогані реальні умови.

Це і є результатом державної політики вирівнювання, в основі якої – соціальна справедливість. Отже, цілком очевидно, що чинна модель далека від досконалості.
Ясна річ, що ми говоримо про середні показники, які в умовах конкретних населених пунктів можуть виглядати зовсім інакше. Але загальна формула і децентралізації, і підтримки, і вирівнювання, на нашу думку, повинна бути наступною: якщо розвивати кожну громаду, то розриви в умовах життя і рівнях добробуту мешканців зменшуватимуться автоматично.

Інститут суспільно-економічних досліджень окремо приділив увагу процесам децентралізації та проблемам її включення у загальний контекст регіональної по- літики та регіонального розвитку в Україні у своїй аналітичній доповіді «Нова регіональна політика для нової України», що була презентована в рамках ІІІ Європейського конгресу місцевого самоврядування у Кракові (завантажити).

Саме на цю ідею і орієнтується «Бюджетний сканер».
Очікуйте нових публікацій!